Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 listopada 2021 r. Uczelniana Komisja Stypendialna [...] ([...] w [...], po rozpatrzeniu wniosku J.O. o przyznanie stypendium socjalnego, odmówiła przyznania wnioskowanego stypendium w semestrze pierwszym w roku akademickim 2021/2022.
W podstawie prawnej decyzji powołano art. 86 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3, art. 87-88, art. 92-93 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2021 poz. 478 ze zm. – dalej "P.s.w.n."), § 2 ust. 1 pkt 1, ust. 4, § 3 ust. 1, 3, 4, § 4 ust. 1, § 5 ust. 3 i 5, § 11-20 Regulaminu Świadczeń dla Studentów [...] w [...] obowiązującego od roku akademickiego 2021/2022 (wprowadzonego Zarządzeniem nr [....] Rektora [...] w [...] z dnia [...] września 2021 r. w sprawie Regulaminu Świadczeń dla Studentów [...] w [...] obowiązującego od roku akademickiego 2021/2022) oraz Zarządzenie nr [....] Rektora [...] w [...] z dnia 29 października 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości świadczeń w postaci stypendium socjalnego, stypendium dla osób niepełnosprawnych i zapomogi dla studentów [...] w P. w semestrze zimowym w roku akademickim 2021/2022, art. 104 i 107 § 1 i 3, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a.").
Organ podał, że biorąc pod uwagę unormowania zawarte w ww. przepisach wnioskowane stypendium nie może być przyznane z powodu upływu 6 lat od rozpoczęcia studiów I stopnia. Wnioskodawca studiował na studiach pierwszego stopnia w okresie od 1979 do 1991 r. Do sześcioletniego okresu przysługiwania świadczeń wlicza się także okresy studiowania sprzed wejścia w życie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce – tj. sprzed 1 października 2018 r.
W odwołaniu od tej decyzji J.O., powołując się na art. 93 ust. 2 pkt 1 P.s.w.n. zarzucił, że organ w sposób niewłaściwy, na niekorzyść studentów, zinterpretował wymieniony przepis. Okres 6 lat, o jakim mowa w tych przepisach, dotyczy nie okresu pobierania nauki, a okresu pobierania stypendium. Należy go rozumieć jako prawo studentów do pobierania świadczeń przez ten czas, a nie łączyć go z momentem rozpoczęcia studiów. Winien być liczony jako okres w którym studentowi faktycznie przysługuje świadczenie. Na poparcie swego stanowiska odwołujący przywołał wyroki sądów administracyjnych. Zawnioskował o zmianę decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. nr [...] Odwoławcza Komisja Stypendialna [...] w [...] utrzymała w mocy zakwestionowaną odwołaniem decyzję, powołując w podstawie prawnej te same przepisy co organ I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko Komisja podała, że zgodnie z art. 93 ust. 2 pkt 1 P.s.w.n. świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat.
Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego ustalono, że okres posiadania statusu studenta przez wnioskodawcę przekroczył 6 lat, tj. okres uprawniający do otrzymania stypendium socjalnego. Z przedłożonych zaświadczeń wynika, że J.O. studiował 10 lat i 8 miesięcy na [...] w [...] Studiował w latach 1 października 1979 r. do 30 września 1984 r. na kierunku [...], następnie w latach 1 października 1984 r. do 30 września 1989 r. na kierunku [...] oraz od 15 lutego 1991 r. do 30 września 1991 r. na kierunku [...]. Ze złożonych przez studenta dokumentów jednoznacznie wynika przekroczenie łącznego okresu 6 lat, w którym przysługiwało mu prawo do ubiegania się o stypendium socjalne.
W myśl § 2 ust. 4 i 5 regulaminu łączny okres w jakim przysługują studentowi uczelniane świadczenia, liczy się od momentu podjęcia pierwszych studiów wyższych - niezależnie od ich rodzaju i długości ich trwania, jak też uczelni, włączając również urlop od zajęć, w okresie którego student zachowuje prawo do pomocy materialnej. W przypadku przerwania studiów i ponownego ich podjęcia liczenie tego okresu jest kontynuowane. W zakresie określonym w niniejszym ustępie student jest zobowiązany złożyć odpowiednie oświadczenie we wniosku o świadczenie. Okres, o którym mowa w ust. 5 liczy się w ten sposób, że uwzględnia się wszystkie dotychczasowe okresy posiadania statusu studenta, z uwzględnieniem każdego rozpoczętego miesiąca posiadania statusu studenta, jako pomniejszającego limit 6 lat (72 miesięcy).
Do sześcioletniego okresu przysługiwania świadczeń wlicza się także okresy studiowania sprzed wejścia w życie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tj. sprzed 1 października 2018 r.). Spełnienie przesłanki wynikającej z art. 93 ust. pkt 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, nawet jeżeli student znajduje się trudnej sytuacji materialnej, zgodnie z obowiązującymi na uczelni przepisami nie uprawnia studenta do otrzymania bezzwrotnej pomocy z funduszu stypendialnego finansowanego z budżetu państwa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, J.O. wniósł o zmianę decyzji i orzeczenie o przyznaniu stypendium, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 2 P.s.w.n. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie spełnia kryteriów ustawowych do przyznania stypendium socjalnego, bowiem uznano, że łączny okres pobierania stypendium przez skarżącego przekroczył okres 6 lat, podczas gdy literalna i celowościowa wykładnia tego przepisu ma na uwadze czas rzeczywistego studiowania, a nie wliczenia w ten okres wszystkich okresów wcześniejszego pobierania nauki (studiowania przez skarżącego w latach 1979-1991).
Powtarzając zarzuty i argumenty sformułowane w odwołaniu skarżący podkreślił, że organ w sposób niewłaściwy zinterpretował przywoływany przepis, bowiem okres 6 lat należy rozumieć jako prawo studenta do pobierania świadczeń przez ten czas, a nie łączyć go z momentem rozpoczęcia studiów.
W odpowiedzi na skargę Odwoławcza Komisja Stypendialna [...] w [...] wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Skarga jest zasadna.
W kontrolowanych decyzjach organy dokonały wadliwej wykładni art. 93 ust. 2 pkt 1 P.s.w.n., co przełożyło się na wynik sprawy.
Istota sporu w tej sprawie dotyczy definiowania terminu 6 lat wynikającego z art. 93 ust. 2 pkt 1 P.s.w.n. Należy podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego zmianie uległ przepis art. 93 P.s.w.n. ustawą z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2232 z późn. zm.), która weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 18 rudnia 2021r. Zgodnie ze zmienionym art. 93 ust. 3 P.s.w.n. świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1, nie przysługują studentowi posiadającemu tytuł zawodowy:
- 1) magistra, magistra inżyniera albo równorzędny;
- 2) licencjata, inżyniera albo równorzędny, jeżeli ponownie podejmuje studia pierwszego stopnia.
Z kolei zgodnie z ust. 4 powołanego przepisu łączny okres, przez który przysługują świadczenia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1, wynosi 12 semestrów, bez względu na ich pobieranie przez studenta, z zastrzeżeniem że w ramach tego okresu świadczenia przysługują na studiach:
- 1) pierwszego stopnia - nie dłużej niż przez 9 semestrów;
- 2) drugiego stopnia - nie dłużej niż przez 7 semestrów.
Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy zmieniającej do przyznawania świadczeń, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1 – 4 i art. 359 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w pierwszym semestrze roku akademickiego 2021/2022 stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.
Niniejsza sprawa dotyczy przyznania stypendium socjalnego na I semestr roku akademickiego 2021/2022 w związku z czym stosuje się w niej przepisy ustawy w dotychczasowym brzmieniu.
Zgodnie z treścią tego przepisu, świadczenia wymienione w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1 P.s.w.n. przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat.
Zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 1-4 P.s.w.n. student ma prawo ubiegać się o:
- 1) stypendium socjalne,
- 2) stypendium dla osób niepełnosprawnych,
- 3) zapomogę,
- 4) stypendium rektora.
Art. 359 ust. 1 ww. ustawy stanowi zaś, że stypendium ministra może otrzymać student wykazujący się znaczącymi osiągnięciami naukowymi lub artystycznymi związanymi ze studiami, lub znaczącymi osiągnięciami sportowymi.
Zdaniem Sądu prawidłowe odkodowanie normy zawartej w art. 93 ust. 2 pkt 1 P.s.w.n. nie wymaga złożonych zabiegów interpretacyjnych i w pełni dopuszczalnym jest powołanie się na wykładnię językową. Przy wykładni pojęcie ""przysługiwać" – wobec braku nadania temu terminowi odrębnego znaczenia na gruncie tej ustawy – należy interpretować zgodnie z potocznym (powszechnie przyjętym) rozumieniem. Pojęcie to oznacza "przypadać komuś w udziale; należeć się z tytułu ustawy, prawa, przywileju; skorzystać z przysługującego prawa (Słownik Języka Polskiego L-P, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1996, s. 1007).
Tym samym sformułowanie "świadczenie przysługuje", jakie zostało użyte w art. 93 ust. 2 pkt 1 P.s.w.n. należy rozumieć jako świadczenie, które zostało przyznane studentowi po spełnieniu wymaganych kryteriów. W związku z tym dla biegu okresu 6 lat, o którym mowa w omawianym przepisie ma znaczenie to, że student występował o oświadczenie, które zostało mu przyznane i je pobierał. Okoliczność, że dana osoba jest studentem nie oznacza uzyskania świadczenia (stypendium). Zgodnie z art. 86 ust. 1 P.s.w.n. student może jedynie ubiegać się o świadczenie, ale sam status studenta nie powoduje powstania uprawnienia do jego uzyskania. Warunki ubiegania się o stypendium rektora określa art. 91 P.s.w.n. Oznacza to, że aby to stypendium przysługiwało studentowi, musi on nie tylko mieć status studenta, ale także złożyć stosowny wniosek oraz spełnić dodatkowe warunki przewidziane dla tej kategorii pomocy finansowej.
W związku z powyższym 6-letni okres, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 P.s.w.n. należy odnosić do okresu, w którym student spełnia przesłanki otrzymywania pomocy finansowej określonej w tej ustawie (np. stypendium socjalne) i jednocześnie jest beneficjentem takiej pomocy. Nie można przy tym zrównywać znaczenia pojęcia "przysługiwania świadczenia", o którym stanowi art. 93 ust. 2 pkt 1 P.s.w.n. z pojęciem "przysługiwania możliwości ubiegania się oświadczenie" w związku z posiadaniem statusu studenta, jak przyjął skarżący kasacyjnie organ w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce wprost wskazano, że "realizując cel wynikający z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, w projekcie ustawy zawarto regulacje pozwalające na pobieranie stypendiów i zapomóg do momentu uzyskania wykształcenia wyższego, ale nie dłużej niż przez 6 lat". 6-letni okres o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 P.s.w.n. powiązano bezpośrednio z pobieraniem świadczenia, a nie z posiadaniem statusu studenta przez osobę ubiegającą się o jedną z form pomocy materialnej. W ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie zawarto przepisu ograniczającego lub wyłączającego prawo do świadczeń ze względu na posiadanie statusu studenta przez okres dłuższy niż sześć lat.
Tym samym rację ma skarżący, że także w stanie faktycznym tej sprawy nie można było powiązać początku okresu 6-letniego z momentem rozpoczęcia studiów przez studenta ubiegającego się o przyznanie świadczenia. Skoro z samym statusem studenta ustawa nie wiąże przysługiwania stypendium, to nie można uznać, że to z momentem rozpoczęcia studiów zaczyna biec okres 6 lat ograniczający czas przysługiwania stypendium stosownie do art. 93 ust. 2 pkt 1 P.s.w.n.
Reasumując należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy badając zaistnienie przesłanek przyznania skarżącemu wnioskowanego stypendium do 6-letniego okresu o którym stanowi art. 93 ust. 2 pkt 1 P.s.w.n. wliczyły cały okres studiowania przez skarżącego, nie biorąc pod uwagę, czy rzeczywiście świadczenie to skarżącemu przysługiwało w rozumieniu wskazanym wyżej. W konsekwencji powyższego, przyjęcie przez organy stanowiska, że wspomniany 6-letni okres upłynął, a tym samym, że odmowa przyznania skarżącemu stypendium z tej tylko przyczyny była uzasadniona, nie zasługuje na akceptację.
Analogiczny jak w tej sprawie pogląd został zaprezentowany w wyroku NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4741/21; wyroku NSA z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4519/21; wyroku NSA z 12 grudnia 2021 r. sygn. akt 4519/21; wyroku NSA z 28 października 2021 er. Sygn. akt III OSK 4256/21; wyroku NSA z 3 listopada 2021 r. sygn. akt III 4304/21; wyroku NSA z 8 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3913/21 i wyroku NSA z15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3978/21.
Sąd akceptuje także wyrażony w orzecznictwie pogląd, nakazujący wliczanie do okresu 6-letniego świadczeń przyznanych na podstawie ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (por. wyrok NSA z 7 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3596/21; wyrok 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3978/21; wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4741/21; wyrok NSA z 8 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3913/21; wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 4082/21).
Zdaniem Sądu 6-letni okres, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 P.s.w.n. to okres pobierania świadczenia finansowego przez osobę studiującą niezależnie od ustawy, na podstawie której je pobierała.
Należy przy tym zauważyć, że organ w swojej decyzji powołał się na stanowisko Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w kwestii interpretacji art. 93 ust. 2 pkt 1 P.s.w.n. Stanowisko to nie jest wiążące dla Sądu, a ponadto jak wskazuje się w powołanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ono sprzeczne z celem uregulowań dotyczących pomocy materialnej studentom wyrażonym w uzasadnieniu projektu ustawy P.s.w.n. Ustawa ma realizować cel wynikający z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, tj. jej regulacje mają pozwalać na pobieranie stypendiów i zapomóg do momentu uzyskania wykształcenia wyższego, ale nie dłużej niż przez 6 lat.
Dokonanie nieprawidłowej wykładni w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej skutkuje w konsekwencji uznaniem, że rozstrzygnięcia te obarczone są wadami proceduralnymi. Przepis art. 86 ust. 2 ustawy wyraźnie stanowi, że przyznanie świadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz odmowa jego przyznania następują w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym organy uczelni do podejmowanych decyzji w przedmiocie przyznania stypendium są obowiązane do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza konieczność zachowania przez organ minimum procedury administracyjnej. Jakkolwiek, w świetle wyrażonej w art. 70 ust. 5 Konstytucji RP zasady autonomii szkół wyższych, decyzje organów uczelni nie muszą spełniać tak rygorystycznych kryteriów jak decyzje organów administracji publicznej, to jednak, skoro zostały poddane kontroli prowadzonej przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, powinny spełniać standardy umożliwiające przeprowadzenie takiej kontroli.
Organy uczelni w postępowaniu w sprawie przyznania stypendium powinny zatem zgromadzić materiał dowodowy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a następnie podjęte rozstrzygnięcie uzasadnić zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., co oznacza, że należy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zawrzeć również uzasadnienie faktyczne, czyli przytoczyć ustalone okoliczności faktyczne mające znaczenie prawotwórcze w kontekście stosowanych norm prawa oraz wskazać dowody wspierające stwierdzone fakty. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji pomija aspekt rozważenia za jaki okres skarżący pobierał stypendium. W tej materii brak jest ustaleń faktycznych. Organy nie zbadały bowiem w jakim okresie skarżący był beneficjentem świadczenia.
Sąd formalnie nie oddalił wniosku dowodowego organu. Artykuł 106 § 3 P.p.s.a. wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżona decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.
Zatem gdyby taki dowód był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Organy uznały okoliczności objęte wnioskiem dowodowym za nieistotne, na skutek przyjętej błędnej wykładni art. 93 P.s.w.n.
Po wniesieniu skargi organ odwoławczy bezskutecznie próbował uzyskać konieczne informacje od KUL. Nie oznacza to jednak, że jest to niemożliwe, zwłaszcza, że Sąd w niniejszym uzasadnieniu uznał za konieczne uzyskanie żądanych informacji. Prowadzenie tego dowodu przez Sąd doprowadziłoby do odroczenia rozprawy i w efekcie nadmiernego przedłużenia postępowania. Dowód ten nie ma również charakteru uzupełniającego w rozumieniu art. 106 3 P.p.s.a. Jest kluczowy dla sprawy i jego przeprowadzenie leży więc w gestii organów, a nie Sądu. Końcowo należy podkreślić, że w okolicznościach sprawy wynikających z sytuacji życiowej skarżącego, który na rozprawie oświadczył, że "przez 30 lat pracował w turystyce na dawnych Kresach Wschodnich i w Rosji. Na skutek pandemii a teraz wojny na Ukrainie stracił podstawy swojego utrzymania. Z uwagi na likwidację pojęcia absolutorium jako formy ukończenia studiów bez ukończenia egzaminu magisterskiego na rynku pracy traktowany jest jak osoba po maturze.
Zdecydował, po zapoznaniu się z ofertą uczelni, że spełniając kryteria pomocy socjalnej będzie w stanie studiować w systemie dziennym, uzyskać formalne wykształcenie wyższe i poprawić swoją sytuację na rynku pracy. Warunkiem tego było uzyskanie pomocy socjalnej z uczelni" – ocena jego wniosku o stypendium jako formy wyłudzenia świadczenia jest oczywiście niezasadna.
W powyższym świetle Sąd uznał, że wydane decyzje dotknięte są mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem zarówno prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy przez błędną jego wykładnię, jak i wymienionych przepisów prawa procesowego.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną ocenę prawną.
W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.