Uzasadnienie
Uchwałą z 27 października 2022 r., nr 111/2022, Rada Gminy Leżajsk (dalej: "Organ" lub "Rada Gminy"), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Giedlarowa. Zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 1 Planu, dla terenów oznaczonych symbolem RM ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Stosownie zaś do art. 21 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) uchwały, dla terenów RM ustalono przeznaczenie uzupełniające: wolnostojące obiektu służące prowadzeniu działalności gospodarczej oraz przeznaczenie nie więcej niż 40% powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych i gospodarczych pod usługi podstawowe, w tym usługi agroturystyczne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Wojewody Podkarpacki wniósł o stwierdzenie nieważności § 21 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) zaskarżonej uchwały.
Wojewoda wskazał, że w § 2 pkt 5 uchwały zdefiniowano "usługi podstawowe" jako usługi związane z zabezpieczeniem codziennych potrzeb mieszkańców: usługi handlu detalicznego, gastronomii, działalności biurowej i administracyjnej, usługi informatyczne, wystawiennicze i targowe, usługi drobne związane z obsługą mieszkańców takie jak: fryzjer. Kosmetyczka, kultura i rozrywka. Zdaniem Skarżącego, powyższe prowadzi do konkluzji, że na terenach oznaczonych symbolem RM dopuszczono realizację wzajemnie wykluczających się funkcji. Stanowi to istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977) – dalej: "u.p.z.p." oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404) – dalej: "rozporządzenie".
Ponadto dopuszczenie realizacji obiektów służących działalności gospodarczej oraz usług podstawowych na wszystkich terenach zabudowy zagrodowej oznaczonej symbolem RM, zlokalizowanych na gruntach rolnych klasy III, stanowi naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409) – dalej: "u.o.g.r.". Skarżący zaznaczył przy tym, że w dokumentacji prac planistycznych brak jest dokumentów potwierdzających uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na terenach RM na cele nierolnicze. To zaś stanowi istotne naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. oraz § 12 pkt 12 rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Leżajsk wniosła o jej oddalanie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Organ podniósł, ze nie ma jednoznacznego i kategorycznego zakazu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej na gruntach rolnych. Mając na uwadze art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 styczna 2022 r. oraz art. 12b tej ustawy należy stwierdzić, że nie wszystkie grunty rolne obejmujące klasy I-III wymagają zgody Ministra do spraw Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów. Dopuszczenie funkcji uzupełniającej zabudowy w terenach RM nie narusza zatem w sposób istotny przepisów prawa. Tym bardziej, że na terenie wsi Giedlarowa w ramach zabudowy zagrodowej prowadzone są "drobne" działalności gospodarcze jak mały zakład fryzjerski czy zakład gastronomiczny. Uszło również uwadze Wojewody, że przeznaczenie uzupełniające zostało dopuszczone w zakresie maksymalnie 40% powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych i gospodarczych przeznaczonych pod usług podstawowe. Kwestionowane zapisy planu nie umożliwiają natomiast realizacji nowej zabudowy przeznaczonej wyłącznie pod usług podstawowe na terenach oznaczonych symbolem RM.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- I. Skarga jako częściowo zasadna, została przez Sąd uwzględniona.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
II. Przedmiotem swej skargi Wojewoda uczynił przepis § 21 ust. 1 pkt 2 lit. a i b uchwały Rady Gminy Leżajsk z dnia 27 października 2022 r., nr 111/2022. Przedmiotowa uchwała została podjęta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Giedlarowa (MPZP). W świetle zaskarżonego przepisu w/w uchwały radni ustalili przeznaczenie uzupełniające terenów oznaczonych symbolem RM w postaci dopuszczalności: a) lokalizacji wolno stojących obiektów służących prowadzeniu działalności gospodarczej, zajmujące nie więcej niż 15% powierzchni działki i nie więcej niż 80% powierzchni zabudowy przeznaczenia podstawowego, b) przeznaczenia nie więcej niż 40% powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych i gospodarczych pod usługi podstawowe, w tym usługi agroturystyczne. Przeznaczenie uzupełniające o jakim mowa wyżej odnosi się do przeznaczenia podstawowego w postaci zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych dla terenów określonych symbolami podanymi w § 21 ust. 1 uchwały.
Tak określony przedmiot skargi Organu nadzoru wymaga od Sądu wyjaśnienia, iż do zakresu jego kognicji należą w świetle art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w powołanym przepisie, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności o czym stanowi wyraźnie art. 147 § 1 P.p.s.a. Podstawą wniesionej skargi Wojewoda obok art. 54 P.p.s.a. jest również przepis art. 93 ust. 1 u.s.g., który stanowi: Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Przywołany przepis u.s.g. pozostaje w bezpośrednim związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O sprzeczności z prawem skutkującej stwierdzeniem nieważności, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., można mówić jeżeli doszło do istotnego naruszenia prawa, co pośrednio wynika z art. 91 ust. 4 u.s.g. Naruszenie istotne prawa to takie, którego nie da się pogodzić z normą będącą dla poddanego kontroli aktu organu samorządu tzw. normą odniesienia (wzorcem działania normotwórczego).
Organ nadzoru w ustawowym terminie 30 dni, licząc od otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego mógł ją zaskarżyć do WSA w trybie powołanego wyżej art. 93 ust. 1 u.s.g.
Należy w tym miejscu także podkreślić, że art. 91 ust. 1 u.s.g. w zakresie w jakim ustala kryteria skutkujące nieważnością uchwały lub zarządzenia organów samorządu gminnego, zostaje wyłączony przez przepis szczególny (lex specialis), którym jest art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dlatego kontrola Sądu, czy uchwała rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności bądź stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa, musi zostać przeprowadzona przez pryzmat bardziej szczegółowych przesłanek z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl przytoczonej regulacji istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że nie każde naruszenie prawa dostrzeżone przez Sąd będzie mogło skutkować uwzględnieniem złożonej na m.p.z.p. skargi. Charakter tego naruszenia musi aktualnie zarówno na płaszczyźnie materialnoprawnej jak i formalnej spełniać wyraźnie wyrażoną w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. kwalifikacje istotności.
III. Odpowiadając na zarzut Wojewody o istotnym naruszeniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409; zwana dalej u.g.r.l.), należało uznać go za zasadny.
Otóż w myśl art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zobligowany jest wystąpić o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Do tego rodzaju przepisów wypada zaliczyć powołany w skardze Wojewody art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. W świetle tej regulacji przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. W art. 17 ust. 1a u.g.r.l. określono wyłączenia obowiązku uzyskania w/w zgody. Zgoda ministra umożliwia przeznaczenie gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, przez co umocowuje w procesie planistycznym dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów. Zmiana przeznaczenia to w świetle art. 4 pkt 6 u.g.r.l. ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.
W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, iż u.p.z.p. nie przewiduje możliwości uzyskania zgody ministra na nierolnicze przeznaczenie gruntów, sukcesywnie już po wejściu planu miejscowego w życie. Ustawa planistyczna nie przewiduje także procedury naprawczej, wyłączającej sankcję art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez późniejsze uzyskiwanie zgód i opinii, które są konieczne na etapie opracowywania planu. Brak dysponowania zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w dacie uchwalania planu miejscowego stanowi istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, które będzie skutkować nieważnością wprowadzonych zapisów prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. II OSK 697/17, LEX, wyrok NSA z 14 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 3827/19, LEX).
W niniejszej sprawie Wójt nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III położonych w konturach zabudowy zagrodowej z przeznaczeniem uzupełniającym na prowadzenie działalności gospodarczej oraz usług podstawowych. Z pewnością zaś dopuszczona kwestionowanym przepisem Planu zabudowa uzupełniająca nie odpowiada rolniczemu sposobowi użytkowania terenu. Sąd potwierdza ustalenia Wojewody, iż w przedłożonej dokumentacji planistycznej nie znalazły się dokumenty świadczące o uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Organ w odpowiedzi na skargę powołuje się na wyjątek od obowiązku uzyskania zgody ministra, jaki przewidziano w art. 7 ust. 2a u.g.r.l. Jest prawdą, że powołany przepis pozwala na odstąpienie od omawianego wymogu, jednak w toku procedury planistycznej obowiązkiem organu sporządzającego projekt jest przeprowadzenie analizy zaistnienia powołanych w nim przesłanek zwalniających.
Odpowiednim zaś czasem dokonania tego typu ustaleń jest okres trwania procedury planistycznej; nie można odkładać tego badania na etap realizacji inwestycji uzupełniającej. W tej sprawie, dowodów świadczących o spełnieniu warunków zwalniających od obowiązku uzyskania zgody ministra nie zgromadzono, czym uniemożliwiono Sądowi skontrolowanie prawidłowości działań organu. W przekazanych do WSA aktach planistycznych znajduje się pismo bez daty sporządzone z upoważnienia Wójta, zawierające oświadczenie, że w ramach procedury planistycznej dotyczącej sporządzenia MPZP terenu wsi Giedlarowa nie zaszła konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Pismo to nie zawiera jednak uzasadnienia, a w tym koniecznej w tej sytuacji analizy terenów objętych regulacjami MPZP pod kątem zaistnienia warunków z art. 7 ust. 2a u.g.r.l. Nie można wobec tego poznać motywów, jakimi kierował się Organ Gminy stwierdzając brak potrzeby uzyskiwania zgody ministra na zmianę przeznaczenia terenów gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Reasumując, dokonana przez Radę zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, może w świetle obowiązujących przepisów nastąpić, jednak po uprzednim wystąpieniu wójta o uzyskanie zgody do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, co przewiduje art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p i art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. Dostrzeżone przez Wojewodę uchybienie należało zakwalifikować jako istotne naruszenie tych przepisów a tym samym istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów. Musiało spowodować uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w zaskarżonej przez Organ nadzoru części.
IV. WSA nie potwierdził drugiego z zarzutów skargi Wojewody, podnoszącego nielegalne według tego Organu dopuszczenie na terenach oznaczonych symbolem RM realizacji zabudowy zagrodowej oraz działalności gospodarczej w tym usług podstawowych.
WSA w Krakowie w wyroku z dnia 23 listopada 2020 r. w sprawie o sygn. II SA/Kr 948/20, LEX, odnoszącym się do analogicznej jak w niniejszej sprawie problematyki łączenia zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dokonując wykładni tej regulacji ustawowej oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), stwierdził, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Zdaniem Sądu zezwala na to § 9 ust. 4 w/w rozporządzenia, który dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych.
Określone w rozporządzeniu przeznaczenia terenu jakie można stosować w planie winny uwzględniać uwarunkowania własnościowe i społeczne, ochronę zabytków itp. Oczywistym jest, że różnorodność ta jest niezwykle bogata i niepodobna byłoby ją uwzględnić w ustaleniach planów miejscowych, bez zastosowania normy, o której mowa w § 9 ust. 4 rozporządzenia: w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. NSA w wyroku z 17 marca 2022 r., o sygn. II OSK 818/21, LEX, oddalającym skargę kasacyjną od w.w orzeczenia WSA stwierdził zaś jednoznacznie: przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisy wykonawcze nie zawierają zakazu wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu, w tym ustalenia dla określonego terenu funkcji mieszanej, konkretnie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, podobnie jak zabudowy usługowo-mieszkaniowej.
Za wyrokiem NSA z 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2551/11, powtórzono także, że wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnośnie wymogów stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego, nie może być nazbyt rygorystyczna i nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów leżących na obszarze gminy.
WSA orzekając na gruncie tej sprawy, analogicznie jak w sprawie o sygn. II SA/Rz 950/22, LEX, powyższe tezy oraz ich argumentację uznaje za słuszną bo odpowiadającą prawu i intencji ustawodawcy, a w konsekwencji za własną. Przenosząc to stanowisko do realiów okoliczności rozpoznanej sprawy zważono na przekonujące stanowisko Gminy wyeksponowane w odpowiedzi na skargę, które wyraźnie uwypukliło ograniczenia jakie powinna spełniać zabudowa w ramach przeznaczenia uzupełniającego. Ograniczenia o jakich mowa wypływają wyraźnie z treści § 2 pkt 4, § 21 ust. 1 pkt 2 lit. a i b uchwał i zostały skonstruowane tak aby teren przeznaczony pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, nie utracił swego podstawowego charakteru. Za dopuszczeniem przewidzianego w uchwale łączenia przemawia także typowa dla tych obszarów specyfika już istniejącej zabudowy. Dlatego argumenty Organu nadzoru nie przystają do rzeczywistego i akceptowalnego w perspektywie kulturowej i historycznej stanu zagospodarowania terenów wiejskich Województwa Podkarpackiego.
- V. Z tych przyczyn orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 P.p.s.a.
Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.