Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], uchylająca decyzję Wójta Gminy (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia [...] września 2020 r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.".
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], Wójt Gminy ustalił na rzecz M. P. (dalej: "skarżącej") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz ciągu pieszo – jezdnego na częściach działek nr 2502/1, 2509 i 2500 położonych w miejscowości [...], gm. [...].
Odwołanie od powyżej opisanej decyzji wniosła M.S., zarzucając niewłaściwe wskazanie dojazdu z drogi gminnej i drogi powiatowej oraz błędne oznaczenie numerów dróg. Odwołująca się podniosła, że wnioskowana inwestycja na działce nr 2509 ograniczy przysługujące jej prawo służebności. Ponadto odwołująca się zarzuciła wydanie decyzji niezgodnej z przedmiotem postępowania, jako że organ I instancji prowadził postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy jedynie trzech budynków mieszkalnych.
Uwzględniając wniesione odwołanie, decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium podało, że działki nr 2502/1, 2509 i 2500 są określone w ewidencji gruntów jako grunty orne klasy II i III. Organ I instancji uznał, że teren objęty wnioskiem spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm.) – dalej: "u.o.g.", i nie wymaga uzyskania zgody na jego przeznaczenie na cele nierolne i nieleśne. Z analizy urbanistycznej wynika natomiast, że ocenę spełnienia warunku wskazanego w art. 7 ust 2a pkt 3 u.o.g. – zachowania określonej odległości terenu od drogi publicznej – dokonano jedynie w odniesieniu do działki nr 2509, a nie do wszystkich działek objętych wnioskiem.
Ponadto, powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi poniżej 0,5 ha, niemniej weryfikacja spełnienia warunku wskazanego w art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g., winna obejmować całość działek a nie wyłącznie ich części wskazane we wniosku. To zaś wyklucza przyjęcie, że spełnione zostały warunki art. 7 ust. 2 u.o.g., konsekwencji – że planowana inwestycja spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.".
Kolegium wskazało, że na znajdujących się w aktach administracyjnych mapach brak jest oznaczenia działki nr 2457, wobec czego nie jest możliwe zweryfikowanie stanowiska organu I instancji, czy rzeczywiście planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej – drogi powiatowej nr [...] poprzez drogę gminną na działce nr 2457. Wójt nie wykazał przy tym, że działka nr 2457 w istocie stanowi drogę publiczną, gdyż nie dołączył do akt uchwały Rady Gminy ustanawiającej drogę publiczną na działce nr 2457. Nie wykazano tym samym, aby wnioskowane przedsięwzięcie spełniało warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Za błędne Kolegium uznało ponadto stwierdzenie organu I instancji, ze planowana inwestycja spełnia warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Organ odwoławczy wskazał, że uzgodnienia realizacji sieci infrastruktury technicznej dotyczą budowy siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a zatem inwestycji innej niż objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Co nie mniej istotne, uzgodnienia te utraciły ważność z uwagi a upływ czasu w nich wskazany.
Zdaniem organu odwoławczego, powyższe oznacza, że nie wszystkie okoliczności sprawy zostały przez organ I instancji wzięte pod uwagę, wyjaśnione i należycie rozważone. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 K.p.a., nakazującym dokładne wyjaśnienie sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz art. 77 § 1 K.p.a. nakazującym zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. nakazującym uzasadnienie decyzji z rozważeniem wszystkich faktów. To z kolei uprawniało do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a.
We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciwie skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącej, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ wskazane w decyzji motywy uchylenia decyzji organu I instancji nie wyczerpują hipotezy określonej w ww. regulacji, uprawniającej do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Skarżąca podrosła, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została uzgodniona z innymi organami i została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, co z kolei jest wystarczające w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. O ile zaś istniały co do tego wątpliwości, Kolegium winno przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, w tym nawet dokonać oględzin nieruchomości.
Ponadto skarżąca podniosła, że projektowa uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, a sam teren nie wymaga uzyskania zgody a zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne, gdyż jego powierzchnia nie przekracza 0,5 ha i znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od granicy drogi publicznej. W ocenie skarżącej, również te okoliczności winy zostać wyjaśnione na etapie uzupełniającego postępowania dowodowego. Brak było zatem podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną.
Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64 e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd go oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji.
W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżoną sprzeciwem decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uchyliło decyzję Wójta Gminy o ustaleniu warunków zabudowy i przekazało sprawę do powolnego rozpatrzenia organowi I instancji.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 k.p.a. zasada jego dwuinstancyjności. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy jest w myśl art. 136 § 1 k.p.a. uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. również tezę drugą wyroku NSA z 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94; wyrok NSA z 27 września 1995 r., III SA 57/95; wyrok NSA z 22 kwietnia 1997 r., I SA/Ka 6/96; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97,; wyrok NSA z 25 czerwca 1998 r., IV SA 1409/96; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98; wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., IV SA 2393/98 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (zob. wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W realiach opisywanej sprawy Wójt Gminy – jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze – nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nie zweryfikował bowiem przedłożonych wraz z wnioskiem oświadczeń dysponenta sieci infrastruktury technicznej o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunków technicznych podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej oraz sieci wodociągowej i nie dostrzegł, że dokumenty te utraciły ważność przed wydaniem decyzji pierwszoinstacyjnej. W oświadczeniu [...] S.A. Oddziału [...] z dnia [...] września 2018 r. wskazano, że jest ono ważne przez jeden rok od daty wydania, natomiast w warunkach technicznych przyłączenia, wydanych przez Zakład Usług Komunalnych w [...] z dnia 16 sierpnia 2018 r. wskazano, że okres ich ważności wynosi dwa lata.
Oznacza to, że dokumenty potwierdzające spełnienie warunku z art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p. utraciły ważność z dniem 10 września 2019 r. i 16 sierpnia 2020 r., natomiast decyzja organu I instancji została wydana w dniu 3 września 2020 r. Ponadto zasadnie zauważyło Kolegium, że dokumentacja została wydana dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych na działkach nr 2500, 2502/1 i 2509, podczas gdy wskazany przez skarżącą przedmiot wniosku dotyczył budowy czterech budynków mieszkalnych na ww. nieruchomości.
Zasadnie podniósł organ odwoławczy, że jak wynika z analizy urbanistycznej, ocenę spełnienia warunku wskazanego w art. 7 ust 2a pkt 3 u.o.g. dokonano jedynie w odniesieniu do działki nr 2509, a nie do wszystkich działek objętych wnioskiem. Również uzasadnienie decyzji organu I instancji nie wskazuje przyjętej metodyki analizy zachowania określonej odległości terenu od drogi publicznej. Organ I instancji jedynie stwierdził ogólnikowo, że teren, na którym położone są działki przeznaczone pod zabudowę nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z art. 7 ust. 2a u.o.g. Słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi poniżej 0,5 ha, niemniej weryfikacja spełnienia warunku wskazanego w art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g., winna obejmować całość działek a nie wyłącznie ich części wskazane we wniosku. Brak dokonania ustaleń we wskazanym wyżej zakresie skutkuje stwierdzeniem, że nie wykazano, aby planowana inwestycja spełniała warunek, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p.
Powyższe uchybienia stanowiły wystarczającą podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przez inwestora warunków z art. 61 § 1 pkt 3 u.p.z.p., natomiast ustalenie spełnienia warunku z art. 61 § 1 pkt 4 u.p.z.p. dokonane zostało w oparciu o błędną metodykę weryfikacji. W tej sytuacji organ odwoławczy nie był władny do przeprowadzenia postępowania dowodowego we wskazanym zakresie, gdyż po pierwsze – postępowanie dowodowe nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 k.p.a.), a po drugie – uniemożliwiłoby to poddanie kontroli instancyjnej stanowiska organu administracji odnośnie spełnienia lub nie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 § 1 pkt 3 i 4 u.p.z.p. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że weryfikacja powyższych ustaleń dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny.
Sąd administracyjny z kolei nie jest co do zasady władny do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest wyłącznie według kryterium legalności. Tym bardziej, że w świetle art. 64e P.p.s.a. nie jest rolą sądu administracyjnego merytoryczne odnoszenie się do zarzutów sprzeciwu związanych z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego oraz związanie organów w tym przedmiocie wytycznymi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został właściwie ustalony przez organ I instancji, a w pewnych aspektach sprawy w ogóle zaniechano jego ustalenia.
Wobec poczynionych wyżej rozważań oraz przytoczonego stanu faktycznego stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało przepis art. 138 § 2 K.p.a. w sposób uprawniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaniechanie przez organ I instancji poczynienia własnych ustaleń na okoliczność spełnienia przez wnioskowaną inwestycję warunku dostępności sieci uzbrojenia terenu oraz braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligujących organy administracji do wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, celem należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaś uchybienia tego organ odwoławczy nie mógł sanować w drodze dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 K.p.a.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.
Sąd nie podziela natomiast stanowiska Kolegium odnośnie braku możliwości zweryfikowania stanowiska organu I instancji, czy rzeczywiście planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej – drogi powiatowej nr [...] poprzez drogę gminną na działce nr 2457. Uzyskanie od organu geodezji i kartografii mapy z oznaczeniem działki nr 2457 oraz zwrócenie się o uchwałę Rady Gminy ustanawiającej drogę publiczną na działce nr 2457 stanowią czynność obiektywnie prostą w wykonaniu oraz wyczerpującą definicję uzupełniającego postawiają dowodowego w rozumieniu art. 136 § 1 K.p.a. Tym bardziej, że ww. dokumenty – wbrew twierdzeniom Kolegium – umożliwiłyby weryfikację zasadności stanowiska organu I instancji wyrażonego w oparciu o materiały dowodowego zgormadzone w aktach sprawy. Niemniej uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż z przyczyn wykazanych powyżej wydanie decyzji kasacyjnej było w *pełni uprawione.