Uzasadnienie
Sygn. II SA/Rz 336/13
Przedmiotem skargi S. D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO, Kolegium) z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem w pkt I uchylono w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną B. D., w pkt II przyznano S. D. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawna żoną B. D. od 8 października 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. w wysokości 520 zł miesięcznie.
W podstawie prawnej wskazano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm., dalej: u.ś.r.).
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne;
W dniu 21 listopada 2012 r. B. D. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej [...] wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną B. D. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] odmówił S. D. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną w uzasadnieniu powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. naprowadził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponieważ S. D. pozostaje w związku małżeńskim z B. D., dlatego brak podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu S. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niekorzystnej dla niego i żony, która potrzebuje opieki w codziennej egzystencji.
SKO decyzją opisaną na wstępie:
- I. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną B. D.,
- II. przyznało S. D. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną B. D. od dnia 8 października 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. w wysokości 520 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu wskazało, że B. D. jest osobą niepełnosprawną i wymaga stałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Natomiast S. D. nie podejmuje pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną. Kolegium powołało się na kierunek orzecznictwa sądowoadministracyjnego - zainicjowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, zgodnie z którym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powinien uzyskać małżonek sprawujący osobistą opiekę nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pod warunkiem rezygnacji z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium wskazało, że w sprawach nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ugruntowało się stanowisko sądów administracyjnych o stosowaniu w pierwszej kolejności wykładni celowościowej i systemowej przed wykładnią językową art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Rekapitulując stwierdziło, że okoliczność, iż S. D. wystąpił o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia. Nadto Kolegium zasygnalizowało, że wniosek został złożony przed zmianą ustawy o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie 1 stycznia 2013 r., stąd zgodnie z art. 13 ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012 r. Kolegium mogło co do zasady orzec w oparciu o przepisy dotychczasowe do dnia 31 grudnia 2012 r. przyznając świadczenie do tej daty.
W skardze S. D. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że istniały podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie do 31 grudnia 2012 r., gdy tymczasem świadczenie winno być wypłacane również po tej dacie. W związku z tym wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia w związku z opieką nad żoną od dnia 8 października 2012 r., bez określenia daty końcowej. Skarżący nie zgodził się z argumentacją Kolegium, że świadczenie przysługuje mu jedynie do dnia 31 grudnia 2012 r. W jego ocenie zmiana przepisów, która nastąpiła w dniu 1 stycznia 2012 r. nie ogranicza jego prawa do nabycia świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Dodać należy, że powyższa kontrola jest przeprowadzana przez sąd w określonej kolejności: najpierw sąd bada czy nie występują wady dające podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, następnie czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób, o którym wyżej mowa. Dopiero w przypadku negatywnego wyniku tej kontroli sąd może zbadać zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia danego typu wad na wcześniejszym etapie może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad (zob. teza 14 komentarza do art. 145 P.p.s.a. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz – Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 460 – 461).
Jak wynika z powyższego, w aktualnym stanie prawnym sąd administracyjny nie jest też uprawniony do "zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego", czego domagał się skarżący. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a. może tylko uchylić zaskarżoną decyzję lub stwierdzić jej nieważność.
W niniejszej sprawie Sąd nie może wypowiedzieć się merytorycznie co do okresu, który nastąpił po 31 grudnia 2012 r., dlatego że organ II instancji, mimo iż orzekał w dniu 11 stycznia 2013 r. – a więc po wejściu w życie nowych uregulowań prawnych tzn. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) – zwanej dalej ustawą zmieniającą) nie uwzględnił tej okoliczności i nie rozpatrzył sprawy merytorycznie za dalszy okres czasu, według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania decyzji. Kolegium swą decyzję oparło na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi: "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: _@POCZ@__@KON@_uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części".
W stanie faktycznym niniejszej sprawy S. D. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej [...] w dniu 21 listopada 2012 r. kompletny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad swoją żoną B. D. legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 29 października 2012 r. – o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika, że obowiązuje ono do 28 października 2015 r. Analiza treści wniosku wskazuje, że składający go nie wskazał terminu, do którego chciałby otrzymać świadczenie, o którego przyznanie wnioskował.
SKO, mimo że wydało swą decyzję w dniu [...] stycznia 2013 r., mimo że jako podstawę rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i mimo wyżej wskazanych okoliczności faktycznych w punkcie II przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od dnia 8 października 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. Nie orzekło więc o okresie czasu następującym po tej ostatniej dacie, a więc nie rozpatrzyło całej sprawy, jak nakazuje art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc ani nie przyznało S. D. świadczenia pielęgnacyjnego na dalszy okres czasu, ani nie odmówiło przyznania mu tego świadczenia mimo tego, iż Kolegium powinno rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę według stanu faktycznego i prawnego aktualnego w dacie wydania decyzji przez ten organ.
Skarżący nie złożył wniosku o uzupełnienie decyzji ani też organ tego nie uczynił z urzędu (art. 111 § 1 i § 1a) k.p.a.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika także, aby w ogóle rozważał kwestię czy takie świadczenie za dalszy okres się należy.
S. D. składając skargę zarzuca, że w jego ocenie należy mu się ono także po dniu 31 grudnia 2012 r., mimo że organ nie wypowiedział się w tym zakresie merytorycznie – nie ma w tym zakresie rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu nie zwalniał Kolegium z obowiązku rozstrzygnięcia całej sprawy według powyższych zasad także przepis art. 13 ustawy zmieniającej, który w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie tej ustawy nakazuje przy ustaleniu prawa za ten okres, stosować przepisy dotychczasowe. Jakakolwiek wykładnia powyższego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy nie jest obowiązany zająć merytorycznego stanowiska w odniesieniu do wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres po wejściu w życie ustawy zmieniającej, jeśli orzeka po tej dacie. Z akt sprawy nie wynika, aby zaskarżona decyzja była decyzją częściową.
Sąd nie może natomiast – biorąc pod uwagę podstawę uchylenia decyzji organu odwoławczego – przesądzić czy skarżącemu należy się świadczenie, którego przyznania się domagał, bo organ nie wypowiedział się w tym przedmiocie.
W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, iż nieorzeczenie o istocie sprawy lub umorzeniu postępowania w całości lub w części wraz z jednoczesnym uchyleniem zaskarżonej decyzji stanowi wadę i to tak poważną, że należy ona do wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. A. Plucińska – Filipowicz – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz elektroniczny, Lex/el.2011 – komentarz do art. 138 k.p.a., uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81 – ONSA 1981, Nr 1, poz. 47). W niniejszej sprawie organ odwoławczy po uchyleniu w całości decyzji organu I instancji zawarł rozstrzygnięcie, ale tylko części sprawy, którą był zobligowany w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. rozstrzygnąć, czym naruszył w/w przepis, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie rozstrzygnięto jej bowiem w całości ani pozytywnie, ani negatywnie dla skarżącego. Powyższe wyczerpuje przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na podstawie art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a.
W razie uprawomocnienia się wyroku organ odwoławczy ponownie rozpozna odwołanie S. D. i wyda decyzję odnoszącą się do jego żądań w całości, mając na uwadze stan faktyczny i prawny aktualny na dzień orzekania.