Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2006 roku Nr [...] wydane na podstawie art. 85, 86 i 91 ust. l w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142., póz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 18 i 43 ust.5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.) stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie wyposażenia Samorządowego Przedszkola w nieruchomość wraz z budynkiem i urządzeniami na niej posadowionymi.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zostało wyjaśnione, że w dniu 6 stycznia 2006 r. Wojewoda otrzymał uchwałę Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. celem zbadania jej zgodności z prawem.
Cytowaną uchwałą Rada Miejska wyposażyła Samorządowe Przedszkole nieruchomość o pow. 0.4635 ha obejmującą działki ewidencyjne nr, nr,1365/36 wraz z budynkiem i urządzeniami na niej posadowionymi łącznej wartości 67 774,29 zł, wykonanie tej uchwały powierzyła Burmistrzowi Gminy.
Podstawą prawna podjętej uchwały stanowi przepis art. 7 ust.1 pkt8 i art. 18 ust.2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990r roku o samorządzie gminnym Dz. U. z 2001 r. Nr 142., póz. 1591 z późn. zm.)
W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ nadzoru uznał, że zapis uchwały w sposób istotny narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990r roku o samorządzie gminnym oraz art. 18 i 43 ust.5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, na mocy którego gospodarowanie mieniem komunalnym należy do organu wykonawczego.
W ocenie organu nadzoru Rada Miejska nie była uprawniona do podjęcia uchwały w zakresie gospodarowania mieniem gminnym,rozszerzając sobie kompetencje w tym zakresie w sposób rażąco naruszyła prawo.
Stwierdzone rażące naruszenie przepisów prawa w podjętej uchwale uzasadnia stwierdzenie jej nieważnosci.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jako niezgodnego z prawem, oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła
- 1. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.),
- 2. naruszenie art. 85, 86 i 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) poprzez błędne ustalenie, iż uchwała narusza przepis art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2003 z późn. zm.).
W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że Rada Miejska podjęła uchwałę w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.)
Cytowany przepis posługuje się pojęciem majątek i nie dokonuje jego definicji tym samym nie wskazuje czy ustawodawca w tym pojęciu przyjmuje majątek ruchomy i nieruchomy czy też wyłącznie ruchomy.
W ocenie skarżącej wydaje się nieracjonalnym rozwiązanie, iż rada gminy posiada wyłączną właściwość do wyposażania gminnych jednostek organizacyjnych w majątek ruchomy. Natomiast wyposażanie w majątek nieruchomy należy do wyłącznej właściwości organu wykonawczego.
Chybiona jest argumentacja, iż żaden przepis prawny nie przyznaje Radzie Gminy (Miejskiej) uprawnienia do podejmowania uchwał w sprawie wyposażenia jednostek organizacyjnych w nieruchomości skoro w gminach wiejskich majątek nieruchomy był tworzony wyłącznie przez społeczność gminy.
Pozostawienie decyzji o przeznaczeniu takiego majątku z pominięciem rady gminy tj. wybranych w bezpośrednich wyborach reprezentantów mieszkańców, narusza prawa wspólnoty samorządowej.
Ustawa o samorządzie gminnym wprowadziła wprawdzie podział kompetencji między organy gminy, jednak nie jest on w pełni dychotomiczny.
Na przykład gospodarowanie mieniem komunalnym obejmuje z jednej strony zadania wynikające z uchwał rady (zwłaszcza uchwał podjętych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. o samorządzie gminnym.), z drugiej - zadania wynikające z przepisów prawa np. z ustawy o gospodarce nieruchomościami) - Komentarz do art. 45 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.Ol. 142.1591), [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II.
Gminna jednostka organizacyjna Gminy jaką jest Zespół Szkół w M. w odróżnieniu od tworzonych przez gminę osób prawnych, nie ma osobowości prawnej, czyli zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych nie może zatem, organ gminy czy to rada czy organ wykonawczy oddawać nieruchomości w najem, dzierżawę oraz użyczenie tj. jedną z form władania nieruchomością wskazanych w art. 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Pozostaje jedynie trwały zarząd, który to jest właściwie jedyną prawną formą korzystania z nieruchomości przez jednostkę organizacyjną bez osobowości prawnej.
Rada Gminy nie kwestionuje prawa organu wykonawczego do przekazywania nieruchomości w zarząd jednostkom organizacyjnym. Rada Miejska uważa jednak, że nie można jej pozbawić prawa do podejmowania decyzji w sprawie wyposażenia jednostki organizacyjnej w majątek obejmujący nieruchomość tym bardziej, że umocowanie do takiej decyzji wypływa wprost w ustawy o samorządzie gminnym, którą to podstawę przywołano w/ w uchwale.
Nie ma przeszkód, by uchwałę o wyposażeniu Zespołu Szkół w majątek podjęła Rada Miejska oraz by w wykonaniu uchwały Burmistrz Gminy wydał decyzję o przekazaniu nieruchomości w zarząd jednostce organizacyjnej.
W ocenie skarżącej w/we nie narusza prawa, zatem wniosek o uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody jest uzasadniony.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje;
skarga jest nieuzasadniona.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych / DZ.U Nr 153,poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organem administracji rządowej.
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne między innymi obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.
Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody dnia [...] lutego 2006 roku w przedmiocie stwierdzenie nieważnosci uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie wyposażenia Samorządowego Przedszkola nieruchomość wraz z budynkiem i urządzeniami na niej posadowionymi.
W podstawie prawnej zaskarżona uchwała powołuje przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142., póz. 1591 z późn. zm.) zwana dalej ustawą
W sprawie niniejszej istota sporu sprowadza się do ustalenia kompetencji dwóch organów samorządu gminy tj. rady gminy i wójta / burmistrza, prezydenta miasta/
Według art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jednostki samorządu terytorialnego w tym również gminy wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych.
Konstytucyjny podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP) znajduje rozwinięcie w rozdziale 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym.
I tak organem stanowiącym jest rada gminy (art. 15 ust. l cyt. ustawy), zaś organem wykonawczym jest wójt (burmistrz, prezydent art. 26 pkt 1).
Art. 18 ust. l ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.
W zestawieniu z art.18a ust. l ustawy, należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. l ustawy) lub kontrolą (art. 18a ust. l ustawy).
Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP).
Według z art. 30 ust. l ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, stosownie zaś z uregulowaniem art. 30 ust. 2 pkt 3 do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.
Przepis ten ustanowił zasadę, iż kompetencja do podejmowania wszelakiego rodzaju decyzji w zakresie gospodarowania mieniem gminnym należy wyłącznie do wójta (burmistrza, prezydenta).
Przyznanie kompetencji w tym zakresie tylko wójtowi oznacza wyłączenie kompetencji rady gminy.
Art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym uprawniającym radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art.30 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowiącej, że wójt gospodaruje mieniem komunalnym oznacza to, że wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna.
Dodatkowo stwierdzić należy, że nieważnosci uchwały objętej zaskarżonym aktem nadzorczym uzasadnia fakt, że uchwała została podjęta wyłącznie o przepis kompetencyjny jakim jest art.18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.
Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 94 Konstytucji., który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.
W uchwale objętej zaskarżonym aktem nadzorczym zostały uregulowane kwestie dotyczące materii zawartej w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami / DZ.U z 2004 r Nr 261 po. 2603 ze zm/
Art. 13 tej wymienionej ustawy ustanawia zasadę obrotu nieruchomościami, art. 18 określa dopuszczalne formy prawne tego obrotu.
Organem upoważnionym do podejmowanie decyzji w przedmiocie objęcia nieruchomości w trwały zarząd stosownie do przepisu art. 45 ust.1 w zw. z art. 4 pkt 9 tej ustawy w podniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność gminy jest organ wykonawczy.
Reasumując stwierdzić należy, że postanowienia uchwały Rady Miejskiej w sprawie wyposażenia Samorządowego Przedszkola w nieruchomość wraz z budynkiem i urządzeniami na niej posadowionymi wydanej na podstawie 7 ust.1 pkt. 8 i art. 18 ust.2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990r roku o samorządzie gminnym zostały podjęte z naruszeniem kompetencji pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi gminy a nadto bez upoważnienia ustawowego.
Orzecznictwo prezentowane w tej materii zostało wyrażone między innymi w wyroku NSA z dnia 16.05.1001 r III SA 2622/00,ONSA 2002/3/114, w którym został wyrażony pogląd, że przepis art. 94 Konstytucji od dnia 17 października 1997 r wyklucza wydanie aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, który to pogląd Sąd w pełni podziela.
W tym stanie sprawy Sąd uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi dlatego też skargę oddalił stosownie do art. 151 P.p.s.a.