Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. K. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem E. K., organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 104, art. 107 § 4, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 17 ust. 1, art. 20 ust. 2 i 3, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) w związku z rozporządzeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, z uwzględnieniem ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych – odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wnioskowanego na E. K., albowiem niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25 roku życia.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że E. K. orzeczeniem nr [...] wydanym dnia [...] kwietnia 2014 r., został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności ustalonym od 27 sierpnia 2010 r., w związku z czym ustalony stopień niepełnosprawności E. K. datuje się od 80-tego roku życia.
Organ I instancji stwierdził więc, że skarżący nie spełnia przesłanek określonych w u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, ponieważ niepełnosprawność E. K. powstała po ukończeniu 25 roku życia.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a ponadto naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.
Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że problematykę będącą przedmiotem niniejszego postępowania regulują przepisy u.ś.r., zaś kwestie procesowe rozstrzygają przepisy k.p.a.
Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z art. 17 ust. 5 u.ś.r. nie przysługuje, jeżeli:
- 1) osoba sprawująca opiekę:
- a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego,
- b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
- 2) osoba wymagająca opieki:
- a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.
Organ odwoławczy wskazał również, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. przewiduje, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia wprost naruszałoby przywołany wyżej przepis art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r.
Organ podkreślił, że decyzja o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego i pozytywne rozstrzygnięcie uzależnione jest wyłącznie od spełnienia przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że istotnie, jak wskazał skarżący przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13, który orzekł o jego niezgodności z Konsytuacją w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Trybunał stwierdził, że nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowanie ustawowe grupy osób dorosłych sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, w zależności od tego w jakim wieku powstała u podopiecznego niepełnosprawność.
Zdaniem organu odwoławczego, mimo podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny powyższego wyroku, norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. nadal pozostaje w mocy i stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy orzekające w sprawie są jedynie organami administracji stosującymi obowiązujące rozwiązania prawne, a nie je tworzącymi.
W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, a ponadto na mocy art. 153 p.p.s.a o zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej Sądu i wskazań co do dalszego postępowania w zastosowaniu przepisów u.ś.r. w zgodzie z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, tj. zobowiązanie organów do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z jego wnioskiem.
W uzasadnieniu skargi skarżący streścił przebieg postępowania, po czym stwierdził, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym przez organy obu instancji w zakresie interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zdaniem skarżącego, przepis ten po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, na skutek którego doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, iż skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.
Trybunał orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., a w uzasadnieniu wskazał na konieczność podjęcia bezzwłocznych działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją RP, a więc równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Pomimo upływu ponad 5 lat od ogłoszenia orzeczenia Trybunału nie zostały skutecznie podjęte działania legislacyjne eliminujące stan niekonstytucyjności zakwestionowanej przez Trybunał normy prawnej. W ocenie skarżącego oznacza to, że konsekwencje błędów legislatora zostały przerzucone w całości na obywatela. Na taki stan rzeczy w demokratycznym państwie prawa nie może być zgody.
Zdaniem skarżącego brak jest podstaw prawnych dla dokonywania przez organy takiej wykładni przepisów u.ś.r., która prowadzi do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., przepis ten nadal, w niezmienionym kształcie, może stanowić materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, a ta w przedmiotowej sprawie wyraźnie, jasno i bez wątpliwości mówi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Skarżący podkreślił, że przepis uznany przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez uprawniony organ. Wynikający z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP ostateczny i powszechnie obowiązujący charakter orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego przesądza o tym, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny one być przez nie respektowane.
Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wskazano na konieczność oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż przed ukończeniem 18 roku życia (lub 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej), z pominięciem kryterium z art. 17 ust. 1b ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Pismem procesowym z dnia 15 kwietnia 2020 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Skarżony organ w wyznaczonym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Zarządzeniem z dnia 28 maja 2020 r. sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Skarga w niniejszej sprawie okazała się oczywiście uzasadniona.
Organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez pominięcie zmiany normatywnej wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydanego w sprawie o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014/9/104, Dz.U.2014/1443, Dz.U.2014/1459). Konsekwencją błędnego ustalenia zakresu obowiązywania treści normatywnej wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) było wadliwe zastosowanie powyższego przepisu na tle stanu faktycznego sprawy oraz wydanie wadliwej materialnoprawnie decyzji negatywnej.
Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w brzmieniu poddanym ocenie przez Trybunał stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W punkcie 2. powyższego wyroku z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał wskazał, że brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. prowadzi do sytuacji, w której "osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. (...) Dochodzi tutaj do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.
Stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej, kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych".
W praktyce stosowania prawa wątpliwości budził początkowo brak korelacji pomiędzy formułą zakresowo-negatoryjną wyroku z dnia 21 października 2014 r. i brakiem zastosowania przez Trybunał klauzuli odraczającej wejście orzeczenia w życie a stwierdzeniami Trybunału zawartymi w uzasadnieniu jego orzeczenia. Trybunał z jednej strony stwierdził w uzasadnieniu, że "wykonanie (...) wyroku (...) wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", a "poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy", z drugiej zaś nie odroczył terminu wejścia w życie samego wyroku. Brak zastosowania formuły odraczającej spowodował, że skutek derogacyjny (polegający na usunięciu z ocenianego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych niekonstytucyjnej treści normatywnej) nastąpił w dniu publikacji orzeczenia w Dzienniku Ustaw, to jest w dniu 23 października 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości zostały zgodnie i jednolicie rozstrzygnięte w kierunku uznania, że powyższy wyrok TK z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza, że przepis art. 17 ust. ust. 1b u.ś.r. został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16).
Wobec powyższego należy uznać, że pominięcie przez organy orzekające w sprawie derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w postaci eliminacji niekonstytucyjnej treści normatywnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i oparcie decyzji odmownej w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem na przesłance wieku powstania niepełnoprawności stanowiło naruszenie prawa materialnego, którego postać (wadliwe ustalenie zakresu i treści obowiązywania podstawy materialnoprawnej sprawy) bezpośrednio wpłynęła na treść wydanych rozstrzygnięć. W konsekwencji prawidłowo zrekonstruowana podstawa normatywna w zakresie art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie zawiera już kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wobec powyższego Sąd był zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice orzekania – także decyzji organu pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.).
Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację, orzeczono jak w sentencji