Uzasadnienie
Przedmiotem skargi E.B. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia 11 stycznia 2022 r. nr SKO.4115.1492.2021 dotycząca odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że po rozpatrzeniu wniosku E.B. Wójt Gminy [...] decyzją z 16 września 2021 r. nr GOPS 000842/SP/09/2021 odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem P.P.. W administracyjnym toku instancji decyzja ta została uchylona mocą decyzji SKO z dnia 18 października 2021 r. nr SKO 4115.1197.2021 a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy [...] decyzją z 26 listopada 2021 r. nr GOPS 000842/SP/09/2021/II/21 odmówił E.B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Organ wskazał, że niepełnosprawność P.P., który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]) nie powstała przed 18 rokiem życia (lub przed 25) i związku z tym nie spełniono wymogów z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."). Nadto istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, które w razie potrzeby mogą zapewnić pomoc rodzicom. Organ wskazał dodatkowo, że strona wnioskująca otrzymała od rodziców darowiznę nieruchomości w zamian za służebność osobistą.
W odwołaniu E.B. zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez brak uwzględnienia treści wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, błędne zastosowanie art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki posiada zstępnych, gdyż nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz córki. Zawnioskowała o uchylenie decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia.
SKO w Przemyślu wymienioną na wstępie decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r. - powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwana dalej "K.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r." - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu powołując się na art. 17 ust. 1, 1a i 1b, ust. 5 u.ś.r. oraz wyrok TK z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., który to przepis uznany został za niekonstytucyjny. Uznało, że dokonana przez organ I instancji wykładnia tego przepisu nie może stanowić przeszkody dla przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podzieliło ukształtowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych.
SKO wskazało natomiast, że bezsporne w sprawie jest, że E.B. jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do ojca i tym samym pozostaje w kręgu osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jej rodzeństwo - jak zaznaczono w wywiadzie środowiskowym, ze względu na odległość zamieszkania lub pozostawanie w zatrudnieniu, nie może sprawować opieki nad rodzicami.
Kolegium wyjaśniło, że przepisy u.ś.r. nie zawierają definicji "sprawowania opieki", jednak z analizy art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można mówić o opiece, musi ona być stała i długoterminowa. Podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. SKO wskazało, że w rozpoznawanej sprawie, co wynika z dwóch przeprowadzonych wywiadów środowiskowych, E.B. nie zamieszkuje wraz z ojcem (osoba wymagająca opieki) w jednym budynku, ani w jednej miejscowości. Co do zasady zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowi obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że osoba nie jest w stanie sprawować opieki nad rodzicem. Jednakże w kontekście przesłanki uzasadniającej ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może to być zwykła opieka, jaka jest świadczona przez osoby zobowiązane w stosunku do siebie do alimentacji.
Musi to być opieka w takim rozmiarze (intensywności czasowej) w relacji do schorzenia osoby jej wymagającej by uniemożliwiała stronie podjęcie zatrudnienia - choćby w niepełnym rozmiarze czasu pracy. Kolegium zauważyło, że P.P. pozostaje w związku małżeńskim z M.P. (mającą orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności). Oboje małżonkowie zamieszkują razem w miejscowości L., natomiast wnioskodawczyni - w sąsiedniej miejscowości – M. P.P. jest osobą chodzącą i samodzielną. Z uwagi na wiek wymaga pomocy w codziennych czynnościach takich jak: przygotowanie opału, palenie w piecu, zrobienie zakupów, realizacja recept, załatwienie spraw urzędowych. W przeprowadzonym w dniu 16 listopadzie 2021 r. wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny podał, że E.B. sprawuje opiekę nad ojcem jedynie, gdy występuje taka konieczność. Nie jest to opieka charakteryzującą się stałością i codziennością, uniemożliwiającą podjęcie przez stronę zatrudnienia.
Kolegium wskazało, że P.P. jest osobą chodzącą, samodzielną a czynności jakich wymaga można wykonać przed lub po zakończeniu pracy zawodowej w ramach realizacji ciążącego na wnioskodawczyni obowiązku alimentacyjnego w stosunku do rodzica. Osoba wymagająca opieki nie wymaga całodobowej opieki, związanej np. z karmieniem, myciem, przebieraniem, zmianą pieluchomajtek, stałodzienną rehabilitacją itp. Uznało zatem, że w sprawie nie potwierdzono istnienia wymaganego prawem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez E.B. zatrudnia a koniecznością zapewnienia ojcu wymaganej opieki. Zauważyło także, że od 1994 r. strona nie podejmowała pracy zawodowej. Korzysta z pomocy unijnej dla rolników i jest ubezpieczona w KRUS.
Skargę do WSA w Rzeszowie na decyzję SKO złożyła E.B. wnioskując o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zawnioskowała także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Skarżąca zauważyła, że nie sposób przyjąć, że skoro świadczona pomoc (opieka) nie jest wykonywana przez cała dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W sprawowaniu opieki chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna.
Decyzjami tymi organy odmówiły przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem.
Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do powyższego nie budzi wątpliwości, że na skarżącej - jako córce - ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ojca, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. zaliczył P.P. (ur. [...].06.1935 r.) do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności – stwierdzając, że niepełnosprawność istnieje od dnia 1 listopada 2014 r., natomiast stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 1 listopada 2014 r.
Wójt Gminy [...] uznał, iż odmowa przyznania stronie prawa do przedmiotowego świadczenia znajduje uzasadnienie w tym, że niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki nie powstała przed 18 lub 25 rokiem życia i tym samym taka okoliczność wypełnia negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium zasadnie nie podzieliło tego stanowiska.
Prawidłowo powołało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdzający, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Odnośnie akcentowanej, zwłaszcza przez organ I instancji, istnienia przeszkody do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. istnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji podopiecznego oraz otrzymania przez skarżącą majątku w zamian za służebność osobistą na rzecz rodziców, Sąd nie podziela tego stanowiska. Jak wyjaśnił to słusznie NSA w wyroku z dnia 28 stycznia 2022 r., I OSK 925/21, w sytuacji gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogóle zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki.
Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełnić, ale nie zwróciły nie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Z umowy darowizny z dnia [...] września 2000 r., Rep. [...] wynika, że rodzice darowali skarżącej i jej mężowi gospodarstwo rolne z zabudowaniami. Aktem tym ustanowiono także dożywotnią służebność osobistą mieszkania w darowanym budynku mieszkalnym oraz użytkowania budynków gospodarczych na rzecz darczyńców.
Teza organów o istnieniu jakiegoś tytułu cywilnoprawnego obligującego skarżącą do opieki nad rodzicami, poza obowiązkiem alimentacyjnym z kro jest chybione.
Zdaniem Sądu, nawet gdyby taki tytuł prawny istniał, np. z umowy dożywocia nie miałby on znaczenia jako przesłanka pozaustawowa, nie wymieniona w art. 17 u.ś.r.
Sąd całości akceptuje stanowisko SKO, które jako przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej wskazało niespełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w postaci sprawowania przez skarżącą stałej lub długoterminowej opieki. Prawidłowo SKO ustaliło na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza wywiadu środowiskowego z dnia [...] listopada 2021 r. skarżąca nie zamieszkuje z ojcem, dojeżdża doń z miejscowości oddalonej o 7 km.
P.P. pozostaje w związku małżeńskim z M.P. – także mającą orzeczony stopień niepełnosprawności. Oboje małżonkowie zamieszkują razem w miejscowości L. P.P. jest osobą chodzącą i samodzielną. Jednak z uwagi na wiek wymaga pomocy w codziennych czynnościach takich jak: przygotowanie opału, palenie w piecu, zrobienie zakupów, realizacja recept, załatwienie spraw urzędowych.
Przeprowadzający w dniu [...] listopada 2021 r. wywiad środowiskowy pracownik socjalny podał, ze E.B. sprawuje opiekę nad ojcem jedynie, gdy występuje taka konieczność. Nie jest to opieka charakteryzująca się stałością i codziennością, uniemożliwiającą podjęcie przez stronę zatrudnienia.
Kolegium przyjęło, że skoro ojciec skarżącej jest osobą chodzącą, samodzielną, czynności opiekuńcze jakich wymaga można wykonać przed lub po zakończeniu pracy zawodowej w ramach realizacji ciążącego na skarżącej obowiązku alimentacyjnego w stosunku o rodzica. Osoba wymagająca opieki nie wymaga bowiem całodobowej opieki, związanej np. z karmieniem, myciem, przebieraniem, zmianą pieluchomajtek, stałodzienną rehabilitacją itp.
Uzupełniając przytoczoną argumentację Sąd wskazuje na listę czynności wykonywanych przez skarżąca w ramach opieki nad ojcem z dnia [...] lipca 2021 r. (k. 7 akt administracyjnych). Wynika z niej, że skarżąca codziennie mierzy ojcu ciśnienie i podaje leki. Według potrzeb pomaga przy czynnościach higienicznych, przygotowaniu ubrań, sprzątaniu, praniu, prasowaniu, wizytach lekarskich, zakupie leków, opłacaniu rachunków załatwianiu spraw urzędowych. Skarżąca wg własnego oświadczenia pomaga także ojcu w ogrodzie, odświeża i czyta mu książki.
Z pewnością skarżąca nie przygotowuje i nie podaje ojcu posiłków. Z wywiadu rodzinnego z [...] listopada 2021 r. wynika, że pomoc skarżącej polega na wizytach u ojca "nawet codziennie, jeśli jest taka konieczność". Córka robi ojcu zakupy, wykupuje i przygotowuje leki, przynosi opał, w razie potrzeby pomaga przy sprzątaniu, prasowaniu i praniu.
Jakkolwiek ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być "stała" lub "długoterminowa".
Występujące w art. 17 ust. 1 u.ś.r. zarówno wyrażenie "stała" lub "długoterminowa" są wyrażeniami odnoszącymi się do czasu sprawowania opieki. Jednoczesne rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej wskazuje, że nie wymaga on, aby osoba sprawująca opiekę przebywała bez jakichkolwiek przerw w ciągu dnia w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Otóż według treści tej regulacji opieka powinna być sprawowana codziennie w taki sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez opiekuna pracy zarobkowej. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień jak i w nocy. Innymi słowy, znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Innymi słowy, chodzi tu o opiekę stałą lub długotrwałą, a nie tylko o opiekę rozumiana jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 września 2019 r., II SA/Rz 691/19).
Ocena SKO co do uznania, że opieka skarżącej nad ojcem nie ma charakteru stałego lub długotrwałego w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest zdaniem Sądu prawidłowa i oczywista wobec poczynionych ustaleń co do jej sprawowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.