Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] ustalającą dla J. i M. Ś. warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, altany ogrodowej, zjazdu drogowego z ul. [...] (działka nr 555 obr. 212) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr 554 obr. 212 oraz część działki nr 555 obr. 212 przy ul. [...] i [...] w P.".
Jako jej podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm./.
Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla wymienionej wyżej inwestycji toczyło się na wniosek J. Ś. i M. Ś. Po przeprowadzeniu postępowania i dokonaniu niezbędnych uzgodnień, Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji - wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ podkreślił, że uwzględnił zgłoszone przez wnioskodawców uwagi dotyczące usytuowania budynku w odległości 1,5m od granicy działki nr 556 obr. 212 oraz w odległości 9,0m od geometrycznej osi pasa drogowego ulicy [...], jednakże z warunkiem uzyskania odstępstwa od warunków technicznych. Uwagi te warunkowane były położeniem oraz nietypowym kształtem działki (przewężony romb). Planowana inwestycja zgodna jest z kierunkami przyjętymi w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta oraz przepisami szczególnymi i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Wskazano, że teren lokalizacji inwestycji jest położony w terenie górniczym gazu ziemnego "[...]", dla którego podjęta została Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...].04.2004r. w sprawie odstąpienia od sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...].04.2010r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...].04.20104r.
Organ I instancji dodał, że inwestycja spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, a decyzja została wydana po uzgodnieniu z Okręgowym Urzędem Górniczym w K. oraz po uzyskaniu opinii Zarządcy Dróg Miejskich w P. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. P. oraz E. K. Wskazały, że zaskarżają decyzję w szczególności w tej części która dopuszcza zbliżenie planowanej inwestycji na odległość 1,5m od granicy ich nieruchomości tj. działki nr 556 obr. 212. Podkreśliły, że ich działka zabudowana jest drewnianym, parterowym budynkiem mieszkalnym i znajduje się w pasie starej, luźnej, przedwojennej zabudowy, usytuowanym między ulicami Ż. i S. Areał działki wykorzystywany jest jako "ukwiecony ogródek przydomowy z pojedynczymi drzewami owocowymi, kwiatami i grządkami jarzyn". Dopuszczone zaskarżoną decyzją, nadmierne zbliżenie planowanej inwestycji spowoduje naruszenie istniejącej harmonii oraz wpłynie negatywnie na wegetację nasadzeń i spowoduje nadmierne zawilgocenie ich działki.
Odwołujące się zażądały respektowania ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, wskazując jednocześnie, że szerokość działki na której planowana jest inwestycja, znaczenie przekracza 16 metrów, stąd nie ma podstaw do swobodnego interpretowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Po rozpoznaniu odwołania M. P., powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Natomiast postanowieniem z tej samej daty nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania E. K. W motywach uzasadnienia Kolegium podniosło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Planowana inwestycja spełnia zawarte w art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 86 upzp wymogi. Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wykazała konieczności eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Stronom zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania, a sama decyzja odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a. Za niezasadny organ uznał zarzut dotyczący bliższego usytuowania budynku od granicy działki nr 556 obr. 212, bowiem z uwagi na nietypowy kształt działki, jej wielkość i położenie, możliwym jest dopuszczenie takiej lokalizacji budynku mieszkalnego. Powyższe nie narusza w tym względzie obowiązujących przepisów prawa.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła M. P. Nie precyzując kierunku jej weryfikacji wskazała, że akceptacja przez Prezydenta Miasta wniosku o usytuowanie projektowanego budynku mieszkalnego w innych niż normatywnych odległościach od granic nieruchomości, a w szczególności zbliżenie posadowienia budynku na odległość 1,5 m od granic działki której jest współwłaścicielką narusza jej prawa materialne, czemu dała wyraz w odwołaniu. Podkreśliła, że kształt działki nie może być przesłanką naruszania jej praw. To do inwestora należy dopasowanie swoich zamiarów do posiadanych możliwości terenowych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło ojej oddalenie z przyczyn które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie wobec naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 63 k.p.a. Podnieść przede wszystkim należy, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej /art.7/, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Nadto organ jest zobligowany do prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa /art.8 /, jak również do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania /art.9/ po właściwym odkodowaniu żądania strony zgodnie z normą art. 63 k.p.a. Żądanie strony zawarte w podaniu wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania. W wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. I SA 367/90 /ONSA 1990, nr 2-3, poz.47/ Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do sfery ocennej organu administracji.
Również w wyroku z dnia 17 września 1992 r. III SA 949/92 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona, a jeśli charakter treści pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Należy mieć przy tym również na uwadze obowiązek czuwania nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu organ powinien stronie udzielić niezbędnych wyjaśnień i wskazówek /art.9/. Niemniej jednak, chociaż przepis art. 63 § 2 i § 3 k.p.a. odformalizowuje składniki podania sprowadzając wymogi jedynie do niezbędnych, to organ, rozpatrujący sprawę związany jest zakresem żądania strony co do przedmiotu postępowania. W utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie treści żądania strony prezentowanego zarówno w piśmie inicjującym postępowanie, jak i w trakcie trwania postępowania administracyjnego /tak wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r. sygn. akt IV SA 1378/91, wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1986 sygn. akt SA/Ka 22/86 GAP 1988, nr 11, s. 45/.
Mając na uwadze powyższe uwagi wskazać należy, że rozpoznawana sprawa administracyjna zainicjowana została wnioskiem M. Ś. i J. Ś. z dnia [...] września 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego -budynek mieszkalny z garażem oraz altaną na działce 554, obr.212. Następnie, pismem z dnia [...] listopada 2010 r. M. Ś. i J. S., przedstawiając ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2009 r., wystąpili o zmianę treści decyzji o warunkach zabudowy polegającą na usytuowaniu budynku w odległości 1,5 m od działki nr 556. W tym stanie sprawy, orzekający w sprawie organ, działając w oparciu o treść art. 9 k.p.a winien zwrócić się do wnioskodawców o zajęcie jednoznacznego stanowiska jaki charakter i zakres żądania ma złożone ostatnie z pism zmierzające do zmiany pozostającej w obiegu decyzji ostatecznej. O tym bowiem jaki charakter ma pismo i jakie jest żądanie wnioskodawcy decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.
Takie stanowisko w omawianej kwestii zajmuje zarówno doktryna jak i judykatura / B. Adamiak, J. Borkowski Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne s.92-102, wyrok NSA z 14 listopada 2001 r. sygn. akt V SA 552/01 Lex 84484, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt IOSK 1134/05 Lex 275439, wyrok WSA w łodzi z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Ld 806/08 Lex 478537. Zatem rzeczą organu, przy tak odmiennych żądaniach strony w prowadzonym postępowaniu jest ustalenie rzeczywistego celu postępowania, szczególnie w sytuacji gdy żądania strony dotyczą różnych trybów postępowania w oparciu o inne podstawy prawne. W tym stanie sprawy Sąd nie odnosi się do merytorycznych zarzutów skargi jako przedwczesnych.
Z przyczyn wyżej podniesionych Sąd działając na podstawie art. 145§ 1 pkt. 1 lit a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.