Uzasadnienie
W dniu 27 grudnia 2013 r., Rada Miasta Tarnobrzega, działając na podstawie art. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uchwałą nr LII/664/2013 zatwierdziła taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni na terenie Miasta Tarnobrzega.
Pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. A. R., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]", wezwał Radę Miasta Tarnobrzega do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie ww. uchwały w całości.
Zdaniem skarżącego w uchwale tej, zatwierdzającej taryfy dla jednej grupy odbiorców – A, zaklasyfikowanej jako powierzchnie portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów, w tym powierzchnie dachów, Rada Miasta naruszyła przepis art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z art. 2 pkt 8 lit. c tej ustawy poprzez poszerzenie definicji ścieków o wody opadowe i roztopowe pochodzące z powierzchni dachów, podczas gdy ustawa ta nie zalicza powierzchni dachów do powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni. Taki stan rzeczy prowadzi do podwójnego rozliczenia tej samej wody, która odprowadzana jest do kanalizacji miejskiej jako woda z dachu, a następnie woda z powierzchni ziemi.
A. R. zarzucił również naruszenie art. 27 ust. 4 ustawy poprzez ustalenie ilości odprowadzanych ścieków w jednostkach powierzchni, z której odprowadzane są te ścieki (metr kwadratowy), podczas gdy ustawa nie przewiduje takiej jednostki miary przy dokonywaniu tych właśnie ustaleń.
W odpowiedzi na to wezwanie Prezydent Miasta poinformował, że Gmina Tarnobrzeg uznaje wezwanie w całości za zasadne i podejmie działania w celu wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. W lutym 2015 r. na sesję Rady Miasta zostanie skierowany projekt uchwały uchylającej ww. uchwałę. Jednocześnie poinformował, że na sesji Rady Miasta Tarnobrzega w dniu 29 grudnia 2014 r. podjęta już została uchwała nr IV/26/2014 zmieniająca uchwałę z dnia 4 stycznia 2013 r. nr XXXVI/491/2013 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, także zakwestionowaną przez A. R., która była podstawą do uchwalenia uchwały nr LII/664/2013 w sprawie zatwierdzenia taryf.
W dalszej kolejności A. R. zaskarżył uchwałę Rady Miasta Tarnobrzega nr LII/664/2013 z dnia 27 grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów wskazanych już w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, tj art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez zatwierdzenie taryfy sporządzonej niezgodnie z przepisami, art. 2 pkt 8 lit. c tej ustawy poprzez poszerzenie definicji ścieków o wody opadowe i roztopowe pochodzące z powierzchni dachów, podczas gdy ustawa ta nie zalicza powierzchni dachów do powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, a także art. 27 ust. 4 ustawy poprzez ustalenie ilości odprowadzanych ścieków za metr kwadratowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że zostały spełnione warunki formalne do jej wniesienia. Skierowanie skargi poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, na które odpowiedział organ, a sama skarga złożona została w terminie wynikającym z art. 53 § 2 P.p.s.a.
Zaskarżona uchwała zatwierdza taryfy opłat stosowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Samo pojęcie "taryfy" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 139 – dalej również "ustawa) jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania.
Zgodnie z art. 20 ust. 1-3 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok, na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Ceny i stawki opłat określone w taryfie są zróżnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.
Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewidują weryfikację kosztów pod względem celowości ich ponoszenia dokonywaną przez wójta.
Art. 24 ust. 1 ustawy wprowadza zasadę, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. W przepisie tym i kolejnych jego ustępach określony został szczegółowo sposób działania organów gminy w związku z przedłożeniem wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zatwierdzenie taryfy. Działania te prowadzą bądź do podjęcia przez radę uchwały o zatwierdzeniu taryfy, bądź do odmowy jej zatwierdzenia, względnie w razie bezczynności rady, zweryfikowane przez wójta taryfy wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.
Z treści art. 24 ust. 5 ustawy wynika, że rada gminy może się jedynie wypowiedzieć co do zatwierdzenia przedstawionej taryfy (podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały sporządzone niezgodnie z przepisami). Nie może natomiast kształtować jej treści poprzez wprowadzenie korekt.
W uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. II OPS 1/05 (ONSAiWSA 2005/5/87) podjętej w składzie siedmiu sędziów NSA uznał, że sformułowania: "podlegają zatwierdzeniu" oraz "zatwierdza" stanowią część szczegółowej normy kompetencyjnej, która nakłada na radę gminy powinność rozpatrzenia wniosku przedsiębiorstwa o zatwierdzenie przygotowanej taryfy. Użytemu w art. 24 ust. 1 i 5 ustawy terminowi "zatwierdzenie" należy zatem przypisać swoiste znaczenie prawne, wynikające z kontekstu normy kompetencyjnej, tj. normy nakładającej na organ obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach kompetencji władczych nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Sprawa taryfy może być rozstrzygnięta przez jej zatwierdzenie w sytuacji, gdy taryfa odpowiadać będzie prawem określonym wymaganiom. Przy czym czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację, zweryfikowanych wcześniej przez organ wykonawczy pod względem legalności i celowości, cen i opłat w ustalonej, w taryfie wysokości.
Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 2 pkt 8 lit. c) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ten definiuje "ścieki" jako wprowadzane do wód lub do ziemi m. in. wymienione w ppkt c) – "wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów".
Słusznie wskazuje skarżący, że wymienione w zaskarżonej uchwale "powierzchnie dachów" nie mieszczą się w przytoczonej definicji. Choć w art. 2 pkt 8 lit.c) nie zostały wyjaśnione pojęcia "powierzchni zanieczyszczonej" czy "trwałej nawierzchni", to jednak przykładowe wyliczenie w nim "miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów" wyraźnie wskazuje, że ustawodawca powiązał "powierzchnie zanieczyszczone" z gruntem czyli powierzchnią ziemi, w tym również zabudowanej.
W powierzchni gruntu nie mieści się oczywiście powierzchnia dachu.
Takie też rozumienie art. 2 pkt 8 lit. c) ustawy zaprezentował NSA w wyroku z dnia 24.05.2007 r., II OSK 255/07 oraz WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 12.08.2014 r., II SA/Rz 293/14 (dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl).
Sąd podziela również wyrażony w ostatnio wymienionym wyroku WSA w Rzeszowie pogląd co do tego, iż niezgodne z art. 27 ust. 4 i 5 ustawy jest ustalenie stawki za ścieki w metrach kwadratowych zanieczyszczonej powierzchni. Przepisy te stanowią, że ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. W razie ich braku ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Przyjęta zatem w zaskarżonej uchwale stawka za 1 m² powierzchni zanieczyszczonej jest niezgodna z powołanymi przepisami art. 27 ust. 4 i 5 ustawy. Stwierdzenie natomiast niezgodności poszczególnych zapisów uchwały z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków powinno skutkować odmową zatwierdzenia przedstawionej taryfy. Jej zatwierdzenie przez Radę Miasta Tarnobrzega stanowi istotne naruszenie prawa.
W przypadku gdy zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, Sąd w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdza jej nieważność albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Tego rodzaju sytuację przewiduje art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013, 594, ze zm.), wykluczając stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W takich przypadkach sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 ustawy).
Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Kwestia charakteru uchwał zatwierdzających taryfy opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków była przedmiotem rozważań w orzecznictwie. Istotne znaczenie ma fakt, że uchwały takie dotyczą wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodociągowo – kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy, co powoduje, że nie można uznać ich za akt o charakterze generalnym. Nie rozstrzygają bezpośrednio o prawach i obowiązkach mieszkańców gmin, a rada gminy nie "ustala" tych taryf czyli nie kształtuje samodzielnie treści reguł zachowania (tworzenie prawa), tylko zatwierdza je lub nie, bez możliwości ingerencji w ich treść (por. powoływany już wyrok NSA z dnia 24.05.2007 r., II OSK 255/07, wyrok NSA z dnia 15.01.2013 r., II OSK 2306/12, postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 8.09.2015 r., I SA/Rz 665/15, https://cbois.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się również, że istotną cechą kwalifikującą uchwałę jako akt prawa miejscowego jest obowiązek publikacji w dzienniku urzędowym województwa.
W przypadku uchwał zatwierdzających taryfy takiego obowiązku nie ma, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w art. 24 ust. 7 wprowadza natomiast inny - w przypadku zatwierdzenia taryfy przedsiębiorstwo ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały.
Mając zatem na względzie fakt, że upłynął rok od podjęcia zaskarżonej uchwały z dnia 27 grudnia 2013 r., która nie jest aktem prawa miejscowego, Sąd w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym stwierdził, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa.
O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.