Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor", organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 4 listopada 2021 r. nr RZ.RUZ.4231.42.2021.JP, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu (dalej: "organ I instancji") z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr RZ.RUO.3.4700.31.2020.AJ w sprawie określenia opłaty stałej.
W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 624 z późn. zm.; dalej: "P.w.").
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
W dniu 24 lutego 2020 r., organ I instancji, działając na podstawie art. 271 ust. 1 P.w., w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], ustalił podmiotowi: [...] Usługi Hotelarskie – K.W., w formie informacji nr RZ.ZUO.3.4700.31.2020.AJ, opłatę stałą za 2020 r., w wysokości 36,00 zł, za wprowadzanie oczyszczonych ścieków socjalno-bytowych z obiektów ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego [...] w S. do potoku K., płatną w czterech kwartalnych ratach.
Następnie organ I instancji w dniu 26 sierpnia 2021 r. wydał decyzję nr RZ.ZUO.3.4700.31.2020.AJ, określającą dla ww. podmiotu opłatę stałą za usługi wodne nr RZ.ZUO.3.4700.31.2020.AJ, w wysokości 36,00 zł, za wprowadzanie oczyszczonych ścieków socjalno-bytowych z obiektów ośrodka rekreacyjno-wypoczynkowego [...] w S. do potoku K. Opłata stała została ustalona zgodnie z art. 271 ust. 5 P.w., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w ilości 1,40 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0,000389 m3/s, dokonanym stosownie do art. 552a P.w. - obowiązującego od 1 stycznia 2020 r.
Organ I instancji wskazał, że podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty, uiścił dwie pierwsze raty z tytułu ustalonej opłaty stałej, natomiast nie uiścił pozostałych rat, których termin płatności upłynął odpowiednio w dniu 31 października 2020 r. oraz w dniu 31 stycznia 2021 r., w związku z czym zaistniała przesłanka obligująca organ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty, zgodnie z art. 271 P.w.
W odwołaniu od powyższej decyzji K.W. (dalej: "skarżący"), wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, względnie o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest rozpoznanie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Skarżący podniósł, że organ I instancji w swoich rozważaniach pominął fakt, że w październiku 2020 r. został przez niego złożony wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, będącego podstawą do naliczenia opłaty stałej. Wyjaśnił również, że jest właścicielem nieruchomości, dla których Sąd Rejonowy w L., IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste o numerach [...] oraz [...]. Wymienione nieruchomości są obciążone na rzecz sąsiednich nieruchomości służebnościami związanymi z:
- 1. prawem przechodu i przejazdu przez działkę nr [...], korzystania z oczyszczalni ścieków, prawie przyłączenia się do istniejących sieci, przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych oraz korzystania z ww. sieci i urządzeń polegającego na dostawie mediów do nieruchomości władającej za pomocą tych sieci i urządzeń oraz konserwacji sieci i urządzeń, jak też do przeprowadzenia przez nieruchomość obciążoną powyższych mediów - na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr: [...];
- 2. prawem przechodu i przejazdu przez działki nr [...] i [...], korzystania ze studni głębinowych, prawie przyłączenia się do istniejących sieci, przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych oraz korzystania z ww. sieci i urządzeń polegającego na dostawie mediów do nieruchomości władającej za pomocą tych sieci i urządzeń oraz konserwacji sieci i urządzeń, jak też do przeprowadzenia przez nieruchomość obciążoną powyższych mediów - na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr: [...].
Skarżący podał, że do dnia 30 czerwca 2020 r. świadczył na rzecz właścicieli ww. nieruchomości sąsiednich usługi odpowiadające swoim zakresem treści wymienionych służebności. W wyniku wypowiedzenia wszystkich rzeczonych umów, zgodnie z treścią art. 3651 Kodeksu cywilnego, wygasł obowiązek świadczenia usług na rzecz nieruchomości sąsiednich, dlatego w ocenie skarżącego, nie jest on zobowiązany do pozostawania stroną jakichkolwiek decyzji wodnoprawnych, o których mowa w P.w., ponieważ z dniem 1 lipca 2021 r. przestał być podmiotem wykonującym jakiekolwiek czynności regulowane decyzjami wodnoprawnymi. Końcowo skarżący wyjaśnił, że w dniu 27 sierpnia 2021 r. odbyła się kontrola, której przedmiotem była gospodarka wodno-ściekowa na jego działce, zaś z protokołu kontroli wynika, że obecnie skarżący nie korzysta z oczyszczalni ścieków ani nią nie zarządza.
W wyniku rozpoznania odwołania, Dyrektor opisaną na wstępie decyzją z dnia 4 listopada 2021 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący w związku z korzystaniem z usługi wodnej na podstawie udzielonego mu pozwolenia wodnoprawnego, zobowiązany jest ponosić z tego tytułu opłaty, stosownie do art. 298 pkt 1 P.w. Dyrektor wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego do dnia wydania przez organ I instancji decyzji do żadnej jednostki Wód Polskich nie wpłynął wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia udzielonego mu pozwolenia wodnoprawnego. W toku postępowania skarżący dwukrotnie wzywany był do wyjaśnienia, gdzie został złożony przedmiotowy wniosek i do dnia wydania rozstrzygnięcia w sprawie takich informacji nie udzielił. Żaden z organów Wód Polskich nie wydał decyzji potwierdzającej zaprzestanie korzystania przez skarżącego z uprawnień wynikających z ww. pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że nadal pozostaje ono w obrocie prawnym. Organ zaznaczył, że kwestia zaprzestania korzystania z oczyszczalni ścieków i rezygnacji z zarządzania tym obiektem, jak również wypowiedzenia umów dotyczących świadczenia na rzecz właścicieli sąsiednich działek usług związanych ze służebnościami, nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie.
Jak wskazał, wynika to z faktu, iż pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń - art. 393 ust. 4 P.w. Pozwolenie wodnoprawne ustala jedynie warunki środowiskowe, natomiast nie reguluje spraw cywilno-prawnych oraz nie daje możliwości korzystania z gruntów prywatnych bez zgody ich właścicieli. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że z ww. protokołu kontroli wynika, że oczyszczalnia ścieków zlokalizowana na działce nr [...] w S. nadal funkcjonuje i odbiera ścieki socjalno-bytowe z podłączonych do niej 15 budynków rekreacji indywidualnej. Organ odwoławczy za bezzasadne uznał zarzuty odwołania. Wskazał, że dopóki pozwolenie wodnoprawne nie zostanie usunięte z obrotu prawnego, zasadnym będzie naliczanie opłaty stałej za usługę wodną w nim określoną.
W ocenie Dyrektora, decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami P.w., a skarżący został prawidłowo pouczony o konsekwencjach niewniesienia w terminie kolejnych rat ustalonej opłaty.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika – adwokata, zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 271 ust. 6 i 7 P.w., poprzez uznanie, że jest on podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne. Skarżący przytoczył w całości argumentację zaprezentowaną wcześniej w odwołaniu oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania wniosku w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, którego odpis załączył do skargi.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaznaczył, że skarżący, załączając do skargi wniosek o wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego w dalszym ciągu nie wyjaśnia, kiedy i gdzie został on złożony.
W wykonaniu zarządzenia z dnia 9 lutego 2022 r. zwrócono się do skarżącego o wykazania, że wniosek w sprawie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego został złożony do właściwego organu. W wyznaczonym terminie skarżący nie udzielił odpowiedzi na kierowane do niego wezwanie.
Postanowieniem z dnia 8 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił zawieszenia postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Przedmiotem kontroli jest decyzja Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie określająca na rzecz podmiotu [...] Usługi Hotelarskie- K.W. opłatę stałą za okres od stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. za usługę wodną polegającą na wprowadzeniu oczyszczonych ścieków socjalno – bytowych z obiektów ośrodka rekreacyjno – wypoczynkowego [...] w S. do potoku K., określoną w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym przez Starostę [...] w decyzji z [...] lipca 2016 r., nr [...], w związku z zaniechaniem wykonania obowiązku ponoszenia opłaty za wymienioną usługę wodną za okres III i IV kwartał 2020 r.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy Prawa wodnego.
Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 2 P.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.
Na podstawie art. 270 ust. 8 P.w. opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzonych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.
Z kolei na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 4 P.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Na podstawie ust. 5 tego przepisu wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s.
Na podstawie art. 271 ust. 6 P.w. podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału.
Jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty w drodze decyzji.
W sprawie informacją z 24 lutego 2020 r. ustalono skarżącemu opłaty za usługi wodne w wysokości 36 zł, płatne w czterech równych ratach po 9 zł: do 30 kwietnia 2020 r., 31 lipca 2020 r., 31 października 2020 r., 31 stycznia 2021 r., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250,00 zł za dobę za 1m³/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi w ilości 1,40 m³/h wynoszącej po przeliczeniu 0,000389 m³/s. Wysokość jednostkowej stawki opłaty stałej określona została w § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 736).
Skarżący nie zgadza się z tym stanowiskiem, całkowicie negując zasadność ponoszenia tej opłaty od lipca 2020 r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak również we wniesionej skardze podnosił, że w październiku 2020 r. złożył wniosek o wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego i do dnia rozpoznania skargi postępowanie nie zostało zakończone. Wskazał również, że jest właścicielem nieruchomości, dla których Sąd Rejonowy w L., IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste [...] oraz [...]. Wskazane nieruchomości są obciążone na rzecz nieruchomości sąsiednich służebnościami, które zostały wypowiedziane 30 czerwca 2020 r., a zatem również usługi wodne określone w pozwoleniu wodnoprawnym przestały od 1 lipca 2020 r. być świadczone w zakresie tam opisanym, a zatem opłata za nie jest nienależna.
W sporze Sąd przyznaje rację organowi.
Bezsporne jest, że skarżący korzysta z pozwolenia wodnoprawnego, wydanego przez Starostę [...] w dniu [...] lipca 2016 r., nr [...] na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania ścieków socjalno – bytowych z obiektów Ośrodka Wypoczynkowego [...] w S., oczyszczanych na mechaniczno – biologicznej oczyszczalni ścieków usytuowanej na działce nr [...] istniejącym wylotem zlokalizowanym na działce [...], S. do wód potoku K. (dz. nr [...], obręb: [...]).
W sprawie nie wykazano by wniosek o wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego został złożony do organu.
Również skierowane w toku postępowania sądowoadministracyjnego wezwanie do pełnomocnika o wyjaśnienie powyższych wątpliwości, w związku ze złożonym wnioskiem o zawieszenie postępowania sądowadministracyjnego z tego powodu, pozostało bez odpowiedzi. Na tej podstawie Sąd odmówił zawieszenia postępowania – postanowienie z 8 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 36/22. W związku z powyższym za bezzasadne należało ocenić zarzuty skarżącego o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego. Ewentualne ustalenia pomiędzy stronami dotyczące wzajemnych stosunków cywilnoprawnych pozostają bez wpływu na ważność udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, które co należy podkreślić jest uregulowane aktem administracyjnym, i jego wzruszenie może nastąpić jedynie w prawem przewidzianej formie, czego skarżący nie dowiódł.
Sąd nie ma również wątpliwości co do prawidłowości ustalonej opłaty.
Jednostkowa stawka opłaty wynika z wcześniej powołanego rozporządzenia i wynosi 250 zł na dobę za 1 m³/s. Z kolei druga zmienna, od której uzależniona jest opłata tj. maksymalna ilość ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażona w m³/s wynika z pozwolenia wodnoprawnego.
Wprawdzie w pozwoleniu wodnoprawnym z 2016 r., którym dysponuje skarżący wielkość ta została określona została w m³/dobę, jednak w aktualnym stanie prawnym nie stanowi to przeszkody w dokonaniu odpowiedniego przeliczenia.
Na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:
- 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,
- 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,
- 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,
- 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s."
Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne dopiero za 2020 r. W ten sposób usunięto dotychczasowych wątpliwości co do sposobu ustalania tej wielkości.
W świetle powyższego w pełni uprawnione było skorzystanie przez organy ze wskazanego przelicznika i na jego podstawie ustalenie opłaty za 2020 r.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.