Uzasadnienie
Decyzją z dnia [..] sierpnia 2010 r., nr [...], Komendant Miejski Policji w [...], działając na podstawie przepisu art. 122 ust. 1 pkt 3b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 58, poz. 515, z późn.zm.) skierował T.M. na badanie lekarskie z powodu kierowania przez niego pojazdem w stanie nietrzeźwości lub użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. W pouczeniu skierowania na badanie lekarskie nr [..]/10 podano, że należy się na nie zgłosić do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [..] w terminie 30 dni od dnia doręczenia.
Decyzją z dnia [..] lutego 2011 r., nr [...], P. Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: PKWP w [..]), utrzymał zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 122 ust. 1 pkt 3) lit. b) ustawy – Prawo o ruchu drogowym (dalej p.r.d.), art. 6a) ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U z 2007 r., nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2000, nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: "k.p.a.").
W ustaleniach faktycznych przyjęto, że w dniu [..] sierpnia 2010 r., około godziny 23.00, T.M., kierując rowerem został zatrzymał na ul. S. w [...] przez policjantów KMP w [...] do kontroli. Z uwagi na wyczuwalną od niego woń alkoholu został następnie przewieziony do KMP w [...] i tam poddany badaniu urządzeniem kontrolnopomiarowym typu "ALCOMAT". Wykazało ono w dwóch próbach: 1,21 i 1,22 miligrama alkoholu w wydychanym powietrzu. Z czynności tych sporządzono protokół użycia urządzenia, zarejestrowanym pod pozycją rejestru [..]/10, oraz notatkę urzędową z dnia [..] sierpnia 2010 r. Na tej podstawie KMP w [..] wszczęła dochodzenie, w ramach którego w dniu [..] września 2010 r., sporządzono przeciwko T.M. akt oskarżenia obejmujący zarzut kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, tj. o czyn z art. 178a) §2 kodeksu karnego. Zebrany materiał dowodowy był podstawą wydanego skierowania na badania lekarskie.
Samo skierowanie wystawiono zgodnie z wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004, nr 2 poz. 15), z zachowaniem 30 dniowego terminu.
W części rozważań prawnych powołano treść przepisu art. 122 ust. 1 pkt 3) lit. b) ustawy – Prawo o ruchu drogowym i stwierdzono, że przepis ten dotyczy kierującego każdym pojazdem, a decyzja w tym zakresie ma charakter związany, nie uznaniowy. Powołując się na w/w rozporządzenie z dnia 7 stycznia 2004 r. podano, że osobie, do której ma zastosowanie przepis art. ust. 1 pkt 3) lit. b) ustawy – Prawo o ruchu drogowym, skierowanie na badanie lekarskie wydaje komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym nastąpił wypadek drogowy, albo od dnia, w którym kierowała w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol. Skierowanie wydaje się według określonego wzoru. Wyjaśniono też, że stan nietrzeźwości jest kategorią prawną, zdefiniowaną w art. 115 §16 Kodeksu karnego, przytaczając treść tej regulacji prawnej.
Skargę przeciwko powyższej decyzji wywiódł T.M. zaskarżając ją w całości i żądając jej uchylenia w całości, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności, oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący uznał, że Komendant Miejski Policji w [...] wadliwie zastosował wzglądem jego osoby przepis art. 122 ust. 1 pkt 3) lit. b) ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Wobec tego wnioskował do tego organu o umorzenie postępowania z przyczyn opisanych w piśmie zalegającym w aktach sprawy. Pismo to jednak nie stanowiło odwołania, co podkreśla skarżący, ponieważ w jego ocenie skierowanie nie jest decyzją administracyjną, lecz czynnością materialno-techniczną. Zatem organ błędnie potraktował złożone pismo za odwołanie. Z tych względów decyzja P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] narusza w ocenie skarżącego rażąco przepisy prawa materialnego i procesowego.
W odpowiedzi na skargę P. Komendant Wojewódzki Policji w [..] wniósł o jej oddalenie, przedstawiając stanowisko jak w skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez zastosowanie środków określonych w 145-149 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.).
Skarga T.M. zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w skardze. Zdaniem Sądu nietrafny jest zarzut skargi wskazujący na błędne przyjęcie przez PKWP w [...] decyzyjnej formy orzekania w sprawie skierowania kierującego pojazdem przez organ kontroli ruchu drogowego na badanie lekarskie, jeżeli kierował on pojazdem w stanie nietrzeźwości. Wprawdzie art. 122 ust. 1 pkt 3b p.r.d. nie wskazuje wprost formy działania organu kontroli ruchu, a więc nie nazywa formy rozstrzygania w tej sprawie oraz wyraźnie taką formę działania nazywa w art. 122 ust. 1 pkt 4, a także, jak wskazuje skarżący w przypadku art. 124 ust. 1 pkt 2 p.r.d. Jednak z tych różnic ujęcia przepisów nie można wywodzić wniosku, stosując rozumowanie a contrario, że skierowanie z art. 122 ust. 1 pkt 3b p.r.d. jest czynnością materialno-techniczną.
Sąd przyjmuje pogląd wielokrotnie prezentowany w doktrynie i nie budzący wątpliwości, że z decyzyjnym rozstrzyganiem na gruncie materialnego prawa administracyjnego mamy do czynienia zawsze, gdy przepis prawa posługuje się kategorycznymi zwrotami czasownikowymi opisującymi sposób działania organu. Pogląd taki znajduje oparcie w orzecznictwie, które przyjmuje decyzyjną formę działania organu kierującego osobę na badania lekarskie (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., I OSK 79/05, LEX 191003). Zatem posłużenie się w art. 122 ust. 1 pkt 3b p.r.d. zwrotem "skierowany" wskazuje na władczy, a więc decyzyjny sposób działania, a to oznacza, że skierowanie na badanie lekarskie nr [..]/10 wystawione skarżącemu w dniu [..] sierpnia 2010 r. jest decyzją w rozumieniu k.p.a., aczkolwiek wydaną z naruszeniem przepisów procesowych w zakresie art. 107 k.p.a. Zwłaszcza brak pouczenia o środkach i sposobie kwestionowania skierowania stanowi istotne naruszenie praw procesowych strony.
Zauważyć należy, że skierowanie to spełnia warunki określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. nr 2, poz. 15), jednak nie zawiera pouczenia o terminie i środkach zaskarżenia.
W tym zakresie wzór jest niezgodny z treścią art. 107 § 1 k.p.a., a więc przepisem ustawodawczym. Istnienie takiej sytuacji nie zwalnia organów z obowiązku stosowania ustawy. Gdyby tak było to decyzja PKWP w [..] byłaby wydana bez podstawy prawnej, co oczywiście w demokratycznym państwie prawnym nie może mieć miejsca, a więc KMP w [...] wydając skierowanie był zobowiązany pouczyć skarżącego o prawie do odwołania wskazując właściwy organ do rozpoznania tego środka.
Brak pouczenia nie może pociągać ujemnych skutków prawnych dla strony. Zatem pismo skarżącego z dnia [..] sierpnia 2011 r. (data wpływu do Komendy Miejskiej Policji w [...]) mogło być uznane PKWP w [...] za odwołanie wniesione w terminie ale pod warunkiem, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do okoliczności i terminu. W aktach sprawy brak takich ustaleń, co stanowi naruszenie prawa.
Organ odwoławczy w takiej sytuacji powinien stosować nie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. jako podstawę własnego orzekania, ale art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli powinien uchylić skierowanie i merytorycznie w tym zakresie orzekać. Utrzymanie decyzji w mocy jest możliwe tylko wtedy, gdy organ odwoławczy dojdzie do przekonania, że decyzja nim objęta odpowiada przepisom prawa. Jeżeli tak nie jest, to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być podstawą orzekania. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zauważa wadliwość decyzji KMP w [...], gdy stwierdza, że w sprawie istnieje niemożność ustalenia daty doręczenia decyzji. Taka niemożliwość jest skutkiem wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej.
Wreszcie Sąd zauważa, że przy orzekaniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja pierwszoinstancyjna powinna mieć uzasadnienie faktyczne i prawne. Art. 122 ust. 1 pkt 3b p.r.d. nie wyłączył obowiązku uzasadnienia skierowania. Tylko istnienie takiego uzasadnienia, a w nim wskazanie i umotywowanie przesłanek skierowania na badanie pozwala przyjąć poprawność decyzji, a więc utrzymać ją w mocy. Brak uzasadnienia decyzji przez organ pierwszej instancji i dopiero uzasadnienie skierowania przez organ odwoławczy nie daje podstaw do stosowania art. 138 § 1 pkt 1 ale art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak podstaw do stosowania tej podstawy prawnej wynika z niewłaściwego ustalenia okoliczności złożenia odwołania. Nie prowadzenie w tym zakresie ustaleń musi skutkować przyjęciem, że decyzja odwoławcza została wydana w warunkach nie wyjaśnienia stanu faktycznego związanego z jej doręczeniem.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a.