Uzasadnienie
P.K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P.K. "[....]" (dalej: Skarżący/Przewoźnik), poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 13 stycznia 2023 r. nr 1801-IGC.48.80.2020. Utrzymano nią w mocy decyzję Naczelnika Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu z 21 października 2020 r. nr 408000-408000-COC2.48.12.2020.14, którą nałożono na niego karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenie obowiązków przewoźnika wynikających z ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (dalej: ustawa SENT), polegających na niewywiązaniu się z obowiązku przekazywania do rejestru danych geolokalizacyjnych środka transportu w trakcie wykonywania po terytorium RP przewozu towaru objętego ustawą SENT.
Z ustaleń organów wynikało, że 9 kwietnia 2019 r. poddano kontroli drogowej samochód ciężarowy o nr rej. [...]. Przewożono nim olej napędowy o kodzie CN 2710 w ilości 18.000 litrów, na podstawie 7 zgłoszeń do rejestru zgłoszeń SENT. Podmiotem wysyłającym i przewoźnikiem był Skarżący, podmiotami odbierającymi 7 wymienionych w decyzji podmiotów. Od chwili rozpoczęcia przewozu do chwili kontroli lokalizator pojazdu i lokalizator zapasowy nie były włączone. Nie przekazywały aktualnych danych geolokalizacyjnych (danych GPS) środka transportu. Lokalizator zastępczy w telefonie komórkowym kierowcy został przez niego włączony dopiero podczas kontroli. Dopiero wtedy rozpoczął wysyłanie sygnału. Stanowiło to naruszenie obowiązku określonego w art. 10b ustawy SENT, za co na podstawie art. 22 ust. 2a ustawy SENT nałożono na Przewoźnika karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. W czasie, kiedy nie nadawano sygnału, system SENT GEO był dostępny i nie odnotowano wadliwego jego działania, niedostępności rejestru.
To, że sygnał z pojazdu był odbierany przez Skarżącego, nie stanowiło dostatecznego dowodu na to, że dane lokalizacyjne były przekazywane do rejestru SENT GEO. Zadaniem przewoźników jest przekazanie operatorom ZSL polecenia przekazywania do SENT GEO danych lokalizacyjnych o wskazanych przez przewoźnika identyfikatorach technicznych oraz uzupełnianie i aktualizowanie zgłoszeń SENT o numery urządzeń GPS, służących do monitorowania przewozów za pomocą rejestru SENT GEO.
Organ podkreślił, że kara pieniężna, o której mowa, jest nakładana niezależnie od winy, czy zaniedbania przewoźnika. Kierowca powinien wiedzieć, że nie mógł rozpocząć przewozu towaru bez działającego lokalizatora, a także znać procedurę postępowania w przypadku stwierdzenia niesprawności lokalizatora lub nieprzekazywania danych geolokalizacyjnych. Nie stwierdzono także podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, o których mowa w art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Strona nie przedłożyła argumentów i dokumentów, które przemawiałyby za zasadnością odstąpienia od nałożenia kary, a nie ustalono ich z urzędu. Przyczyną powstania nieprawidłowości nie były zdarzenia szczególne i wyjątkowe, na które strona nie miała wpływu i które były niezależne od sposobu jej postępowania. Przewoźnik nie wykazał, że dołożył należytej staranności przy organizacji przewozu. W 2018 r. wykazał przychód [...] zł (dochód [...] zł), a w 2019 r. [...] zł (dochód [...] zł).
Posiada 21 pojazdów osobowych, 19 przyczep/naczep, 9 motocykli, 4 ciągniki samochodowe, 15 samochodów ciężarowych, 7 samochodów specjalnych. Jest właścicielem zabudowanych działek na terenach mieszkaniowych w B. Uiszczenie kary nie zachwieje podstawą jego działalności.
W odwołaniu Przewoźnik zarzucił, że okoliczności faktyczne, istotne z punktu widzenia instytucji odstąpienia od nałożenia kary, nie zostały dostatecznie wyjaśnione, a ponadto organ błędnie zinterpretował art. 22 ust. 3 ustawy SENT, nie stwierdzając podstaw do odstąpienia od nałożenia kary.
Odwołujący się podniósł, że w pojeździe znajdowały się dwa lokalizatory. Jeden zamontowany był na stałe, drugi znajdował się w telefonie kierowcy. Lokalizator z pojazdu działał, ponieważ przesyłał sygnał do jego komputera, natomiast nie zna przyczyny, dlaczego dane nie były przekazywane do systemu SENT GEO. Transport paliwa był prawidłowo zgłoszony, urządzenie lokalizacyjne było zarejestrowane, a urządzenie zamontowane w pojeździe powinno uruchomić się wraz z uruchomieniem pojazdu. Dobra sytuacja finansowa nie może sama w sobie wykluczyć odstąpienia od nałożenia kary, jeżeli ziszczą się przesłanki "ważnego interesu przewoźnika" lub "interesu publicznego".
W piśmie z 19 grudnia 2022 r. Przewoźnik dodatkowo zarzucił wszczęcie postępowania po upływie 6 miesięcy od dnia kontroli, czym naruszono art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy SENT.
Opisaną na wstępie decyzją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji i ich ocenę prawną.
W ocenie organu odwoławczego, nałożenie na Przewoźnika kary było zasadne. Środki techniczne służące monitorowaniu przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, a także analizę danych gromadzonych w rejestrze zgłoszeń normuje art. 4 ust. 1-4 ustawy SENT. Obejmują one rejestr zgłoszeń wraz z modułem gromadzącym i przetwarzającym dane geolokalizacyjne, lokalizator oraz zewnętrzny system lokalizacji, który przekazuje do rejestru dane geolokalizacyjne środka transportu. Rejestr ten prowadzi Szef Krajowej Administracji Skarbowej. W trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem przewoźnik jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem, a także wyposażyć środek transportu w lokalizator, natomiast kierujący pojazdem jest obowiązany włączyć lokalizator przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju. Przepisy art. 10c ustawy SENT określają sposób postępowania w przypadku stwierdzenia niesprawności lokalizatora.
Odnosząc się do kwestii związanej z niesprawnością systemu 9 kwietnia 2019 r. podano, że awaria nie miała wpływu na przekazywanie danych geolokalizacyjnych platformy PUESC. Nieprzekazanie przez Przewoźnika danych nie mogło wynikać z niedostępności rejestru SENT. Tego dnia, pomiędzy godziną 8:17 a 10:50, rejestr był dostępny. Żadne dane lokalizacyjne z urządzenia pojazdu nie zostały przez system SENT GEO odrzucone. Ponadto z opublikowanej informacji o awarii systemu wynikało, że dotyczyła ona utrudnień w przekazywaniu komunikatów z systemu SENT-GEO na platformę PUESC, a nie przekazywania przez urządzenia ZSL danych geolokalizacyjnych do systemu SENT GEO. Brak było zatem podstawy do dostąpienia na podstawie art. 22 ust. 2b ustawy SENT od nałożenia kary. Podkreślono, że kierowca i przewoźnik mają możliwość weryfikacji prawidłowości działania systemu SENT w zakresie poprawności przesyłania danych geolokalizacyjnych.
Przewoźnik może to zrobić w każdym czasie na stronie internetowej PUESC, natomiast kierowca może zweryfikować aktualnie odnotowaną pozycję geolokalizacyjną w Aplikacji Mobilnej Kierowcy, jeżeli ma taką zainstalowaną w telefonie. Nie było wystarczającym powodem do odstąpienia od nałożenia kary to, że przebieg trasy został zarejestrowany w systemie używanym przez Przewoźnika. Za właściwe funkcjonowanie lokalizatora oraz przekazywanie danych do rejestru SENT GEO odpowiedzialny jest przewoźnik. Organ zwrócił też uwagę, że kierowca został wyrokiem Sądu Rejonowego uznany za winnego popełnienia wykroczenia z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT polegającego na niewłączeniu urządzenia do przekazywania danych lokalizacyjnych. Okoliczności sprawy nie wyczerpują przesłanki "ważnego interesu przewoźnika" i przesłanki "interesu publicznego", które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary. Sytuacja finansowa podatnika powinna pozwolić mu na uregulowanie kary. W 2020 r. Przewoźnik wypracował [...] zł przychodu, a jego dochód wyniósł [...] zł. Prowadzi rozległą działalność gospodarczą,
Odnośnie do naruszenia art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej podano, że przepis ten nie znajdował w sprawie z ustawy SNET zastosowania. Przeprowadzona kontrola nie była kontrolą podatkową.
W skardze, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucono naruszenie przez organy przepisów:
- 1) art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy SENT w związku z art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem obowiązków przewoźnika wynikających z art. 10a ustawy SENT zostało wszczęte po upływie 6 miesięcy od dnia kontroli i stwierdzonego naruszenia, udokumentowanej protokołem z 9 kwietnia 2019 r., czyli w sytuacji, gdy zaistniała ujemna przesłanka procesowa w postaci przedawnienia prawa do wszczęcia postępowania,
- 2) art. 122, art. 180 § 1, art. 187 § 1, art. 191 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy SENT poprzez:
- - brak rzetelnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego sprawy, w tym pominięcie dowodów znanych organowi z urzędu w postaci decyzji Naczelnika Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu z 27 czerwca 2022 r. 408000-408000-COC2.48.161.2021.23 o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia na Niego kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów ustawy SENT, dotyczące zgłoszeń przewozu SENT [...] oraz SENT [...], co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a mianowicie, że nieprawidłowość stwierdzona w przypadku przewozu będącego przedmiotem sprawy, polegająca na braku zapewnienia przekazywania danych geolokalizacyjnych pojazdu, nie była jednorazowym incydentem, a została popełniona przez przewoźnika w analizowanym okresie 3-krotnie, co wyklucza zaistnienie "interesu publicznego" w odstąpieniu od wymierzenia kary,
- - brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy z pominięciem okoliczności mających istotne znaczenie dla zaistnienia "interesu publicznego" w odstąpieniu od wymierzenia kary, co doprowadziło do uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej,
- 3) art. 121 § 1 oraz art. 122 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy SENT poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów podatkowych, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, a mianowicie poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędne ustalenia dokonane wskutek pominięcia dowodów znanych organowi z urzędu, co spowodowało odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w podobnym stanie faktycznych i prawnym,
- 4) art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy SENT poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowym było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie w tym zakresie przeprowadzonego postępowania,
- 5) art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez błędną, zawężającą wykładnię, prowadzącą do nieuzasadnionego ograniczenia zakresu jego zastosowania poprzez pominięcie w ocenie pojęcia "interesu publicznego" zasad proporcjonalności, bezpieczeństwa i zaufania do organów państwowych, a także rzeczywistych celów ustawy SENT oraz okoliczności stanu faktycznego, tj. zgodność przewozu ze zgłoszeniem przewozowym, brak winy przewoźnika w czasowym nieprzekazywaniu przez lokalizator danych lokalizacyjnych do systemu SENT GEO, niezwłoczne przywrócenie jego funkcjonalności jeszcze w trakcie kontroli, zarejestrowanie trasy przejazdu w systemie używanym przez przewoźnika pozwalającym na kontrolę przewozu przez organy, incydentalność naruszenia wśród tysięcy zgodnych z prawem przewozów wykonywanych przez Skarżącego, braku uszczuplenia należności Skarbu Państwa w zakresie podatku akcyzowego i podatku od towarów i usług oraz nieproporcjonalność kary w stosunku do wagi naruszenia ustawy SENT, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej,
- 6) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez wydanie decyzji naruszającej zasadę proporcjonalności, przejawiającą się niewspółmiernością zastosowanej kary względem celu, jaki ma osiągnąć ustawa SENT.
W ocenie Skarżącego postępowanie w sprawie nałożenia kary nie powinno się toczyć. Zostało wszczęte po upływie terminu określonego w art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej, do którego odsyła zarówno art. 26 ust. 5 ustawy SENT, jak i art. 94 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Natomiast art. 22 ust. 3 ustawy SENT został przez organy błędnie zinterpretowany, zbyt wąsko. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości nie były skierowane na popełnienia oszustwa na szkodę Skarbu Państwa. Kierowca przedłożył podczas kontroli wszystkie wymagane dokumenty, a przewóz był zgłoszony do rejestru zgłoszeń SENT. Nie ustalono natomiast powodów, dlaczego dane nie były z lokalizatora przekazywane do rejestru SENT. Dane te odbierał natomiast we własnym komputerze, co świadczy o tym, że urządzenie działało, a kierowca nie miał powodów do uruchomienia urządzenia zapasowego. Stwierdzona nieprawidłowość mogła wynikać zatem z utrudnień w przekazywaniu wszystkich komunikatów systemów na platformie PUESC.
System administracji skarbowej nie informuje zaś, że sygnał dotyczący przewozu nie jest przekazywany. Wskazuje to na przyczyny od przewoźnika niezależne. Liczba stwierdzonych u niego uchybień związanych z brakiem przekazywania danych geolokalizacyjnych w relacji do liczby realizowanych przewozów była niewielka, ale została przez organ błędnie ustalona. Przyjęto, że stwierdzono 3 takie przypadki, podczas gdy faktycznie wystąpił 1. Powyższe doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. A prawidłowe ustalenia w tym zakresie mogłoby stanowić podstawę odstąpienia od nałożenia kary.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Organ uznał, że okoliczności faktyczne prawidłowo wyjaśniono i udokumentowano. Przepis art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej nie znajdował w sprawie zastosowania. Przewoźnik nie dopełnił obowiązku przekazywania danych geolokalizacyjnych. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, awaria, o której wspomniano, nie miała wpływu na przekazywanie danych z pojazdu do rejestru SENT. Żadne dane od Przewoźnika nie zostały 9 kwietnia 2019 r. odrzucone przez system SENT GEO. Dane własne, na które powołuje się Przewoźnik, nie były wystarczające do uznania, że były one przekazywane do rejestru SENT GEO. W okolicznościach sprawy kierowca rozpoczął przewóz bez przekazania aktualnych danych geolokalizacyjnych pojazdu i stan ten trwał aż do czasu kontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania względem zaskarżonej decyzji środków prawnych określonych w przepisach art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie stwierdził, aby przy wydawaniu decyzji organy naruszyły przepisy prawa materialnego albo przepisy postępowania, które miały lub mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z ustaleń organów wynikało, że realizowany przez Skarżącego przewóz podlegał rygorom ustawy SENT. Przedmiotem przewozu było paliwo w ilości 18.000 litrów, sklasyfikowane do kodu CN 2710. Skarżący miał status przewoźnika w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy SENT. Realizował na terytorium kraju (Polski) przewóz towarów podlegających ustawie SENT. Dokonał zgłoszenia przewozu do rejestru zgłoszeń SENT i uzyskał numery referencyjne, które przekazał kierowcy. Ale od chwili rozpoczęcia przewozu do czasu kontroli drogowej nie były przesyłane z pojazdu do systemu SENT GEO dane geolokalizacyjne pojazdu. Lokalizator został przez kierowcę uruchomiony dopiero w czasie kontroli. Organy uznały, że zachowanie to wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego określonego w art. 22 ust. 2a ustawy SENT.
Skarżący uważał natomiast, że nie wyjaśniono powodów nieprzesyłania przez lokalizator danych do systemu SENT GEO, w dniu i w czasie przewozu wystąpiła awaria systemu, nie przeanalizowano wystarczająco okoliczności, które mogłyby przemawiać za odstąpieniem od nałożenia kary, a samo postępowaniu wszczęto po upływie dopuszczalnego terminu.
W ocenie Sądu, zaprezentowane w decyzjach ustalenia faktyczne znajdują odzwierciedlenie w zebranym w aktach materiale dowodowym. Został on oceniony w granicach wynikających z art. 191 Ordynacji podatkowej. Okazał się wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i mógł stanowić dla Sądu podstawę wydania wyroku. Organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały odnośne przepisy prawa, a postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej nie wszczęto z uchybieniem terminu.
Z przepisów art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. c), art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. i), art. 10a ustawy SENT wynikało, że towar taki, jak będący przedmiotem przewozu, podlegał monitorowaniu określonemu w ustawie SENT, a na przewoźniku ciążył m.in. obowiązek wyposażenia pojazdu w lokalizator, uzupełnienia zgłoszenia o dane lokalizatora i zapewnienia przekazywania do rejestru zgłoszeń aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem. Kierujący był obowiązany włączyć lokalizator przed rozpoczęciem przewozu towaru (art. 10b pkt 1 lit. a) ustawy SENT). W przypadku stwierdzenia trwającej dłużej niż godzinę niesprawności lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji, kierujący był obowiązany do niezwłocznego zatrzymania się na najbliższym parkingu samochodowym lub w najbliższej zatoce postojowej (art. 10c ust. 1 ustawy SENT).
Kontrola przewozu towarów polegała m.in. na sprawdzeniu przestrzegania obowiązków w zakresie przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu oraz weryfikację wskazań lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji (art. 13 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 ustawy SENT). W przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł (art. 22 ust. 2a ustawy SENT). Jednak na mocy art. 22 ust. 2b ustawy SENT odstępuje się od nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie tego obowiązku, jeżeli niedopełnienie to wynikało z niedostępności rejestru.
Bezsprzecznie z ustaleń organów wynikało, że przewóz był realizowany bez przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych. Lokalizator, który znajdował się na wyposażeniu pojazdu, nie zarejestrował trasy na odcinku B. – T., o długości 74 km. Kierujący pojazdem uruchomił zapasowy lokalizator z telefonu komórkowego dopiero podczas kontroli. Obiektywnie okoliczności te stanowiły naruszenie obowiązków określonych w art. 10a ust. 1 ustawy SENT, wypełniając dyspozycję art. 22 ust. 2a ustawy SENT, za które ustawa przewiduje na przewodnika sankcję administracyjną. Sam fakt wyposażenia pojazdu w geolokalizator, choćby uruchamiający się automatycznie wraz z uruchomieniem pojazdu, nie jest wystarczający do uznania, że przedsiębiorca zapewnił prawidłową realizację obowiązków nałożonych ustawą SENT. Kierowca powinien zostać odpowiednio przeszkolony w zakresie ciążących na nim obowiązków i obsługi urządzenia oraz kontroli jego aktywnego działania w czasie przewozu, a także znać procedury postępowania w razie niedziałania lub awarii urządzenia albo systemu.
Sąd zaaprobował wyjaśnienie organów, że podnoszona w toku postępowania niesprawność systemu nie była taką, o której mowa w art. 22 ust. 2b ustawy SENT. Rejestr nie był niedostępny. Nie stwierdzono odrzucenia danych z lokalizatora pojazdu. Dane takie nie były zatem z pojazdu wysyłane. Okoliczność ta powinna była zostać przez kierowcę zauważona, zwłaszcza że pokonał on bez działającego lokalizatora 74 km. W decyzjach wyjaśniono, w jaki sposób kierowca lub przedsiębiorca mogli to zauważyć i wymagało to z ich strony aktywnej kontroli realizowanego przewozu. W razie zaś wykrycia takiej nieprawidłowości pojazd powinien zostać zatrzymany na zasadach określonych w art. 10c ustawy SENT.
W toku postępowania Skarżący podnosił, że dane z lokalizatora były przesyłane z pojazdu do jego systemu teleinformatycznego. Organy zasadnie przyjęły, że sytuacja taka i dane te nie mogły być uznane za dopełnienie wymagań określonych w art. 10a ust. 1 ustawy SENT. Dla zapewnienia skuteczności kontroli określonej w tej ustawie wymagane było przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu do rejestru SENT. Niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 10a ust. 1 ustawy SENT ma bowiem obiektywnie negatywny wpływ na możliwość sprawowania skutecznej kontroli nad przewozem towarów objętych systemem monitorowania drogowego, a brak danych geolokalizacyjnych jest głównym czynnikiem utrudniającym sprawowanie kontroli. Urządzenie to stanowi jeden z podstawowych środków systemu monitorowania, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy SENT i zapewnia ono gromadzenie danych, o których mowa w art. 4 ust. 4 ustawy SENT.
Powinno być ono na wyposażeniu środka transportu i być włączone przez cały czas realizowania przewozu w Polsce, stosownie do art. 10b ust. 1 ustawy SENT. Organy nie mogły również pominąć faktu wynikającego z wyroku uznającego kierowcę za winnego popełnienia wykroczenia określonego w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy SENT, ponieważ potwierdza on, że kierowca nie dopełnił obowiązków określonych w art. 10b ustawy SENT.
Skarżący zarzucał, że postępowanie w sprawie nałożenia kary wszczęto z naruszeniem terminu określonego w art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Sąd zarzutu tego nie podzielił. Wymieniony przepis w takim zakresie nie znajdował w spawie zastosowania (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2022 r. II GSK 2179/21 oraz z 15 marca 2022 r. II GSK 101/22, które Sąd w składzie rozpoznającym skargę w pełni podziela). Do przepisu tego ustawa SENT odnosi się pośrednio, poprzez dyspozycję art. 26 ust. 5, która odwołuje się do przepisów Ordynacji podatkowej w ogólności, ale czyni to w zakresie w tej ustawie nieuregulowanym i tylko poprzez stosowanie "odpowiednie". To zaś może polegać na zastosowaniu danej regulacji bezpośrednio (wprost w danym brzmieniu), z pewnymi modyfikacjami uwzględniającymi specyfikę prowadzonego postępowania, albo na odstąpieniu od jego zastosowania, jeżeli jego treść normatywna nie przystaje do charakteru prowadzonego postępowania. Ten ostatni przypadek należało zaadoptować w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy SENT. Ustawa ta we własnym zakresie reguluje zasady prowadzenia kontroli (art.
13) oraz przedawnienia karania i wykonania obowiązku zapłaty kary (zob. art. 28, który przewiduje pięcioletni okres na nałożenie kary liczony od dnia niedopełnienia obowiązku oraz pięcioletni okres do zapłaty kary liczony od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin zapłaty). W ustawie tej nie określono czasu, do jakiego może zostać wszczęte postępowanie o nałożenie kary, a wyłącznie najpóźniejszą datę dopuszczalności wydania decyzji o nałożeniu kary. Brak określenia terminu do wszczęcia postępowania nie stanowi luki konstrukcyjnej, którą należałoby "uzupełnić" odpowiednim stosowaniem przepisów Ordynacji podatkowej. Żaden akt prawny wyższej rangi nie wymaga, aby taka regulacja w ustawie administracyjnej została zawarta. Postępowanie takie może być wszczęte w dowolnym czasie określonym w art. 28 ust. 1 ustawy SENT, byle doręczenie ostatecznej decyzji nastąpiło przed upływem terminu określonego w tym przepisie. Nie można bowiem pomijać, że kontrola określona w ustawie SENT może być prowadzona przez różne podmioty, nie tylko organy KAS, które prowadzą te czynności na podstawie odrębnych przepisów regulujących działalność danej służby, a nie ma podstawy prawnej do wymagania, aby te inne organy (służby mundurowe) obowiązane były stosować się do przepisów o kontroli podatkowej zawartych w Ordynacji podatkowej. Ponadto, ustawa SNET dotyczy "monitorowania drogowego przewozu towarów", a więc transportu drogowego, a nie prawidłowości wywiązywania się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego (por. m.in. art. 281 § 2, art. 282b § 1, art. 284 § 1, art. 290 § 1, art. 291 § 1, 2 i 4, art. 291b Ordynacji podatkowej, a także wyrok NSA o sygn. II GSK 1265/21). Ustawa SENT nie jest ustawą podatkową (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r. II GSK 639/19). Normatywnej podstawy dla zastosowania art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej nie stanowi także art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Kontrola przewozu towarów wymienionych w ustawie SENT nie jest bowiem kontrolą celno-skarbową, o jakiej mowa w przepisach Działu V Rozdziału 1 ustawy o KAS, lecz kontrolą z zakresu transportu drogowego szczególnego rodzaju towarów. Podsumowując, w ocenie Sądu w ustawie SENT zawarto wyczerpującą regulację normatywną podstaw kompetencyjnych i proceduralnych postępowania w sprawie monitorowania przewozu drogowego określonego rodzaju towarów.
Odnośnie do kwestii związanej z brakiem odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT wskazać należy, że zgodnie z powołanym przepisem organ może, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, odstąpić od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym. Decyzja podejmowana na tej podstawie prawnej ma charakter uznaniowy, pod warunkiem stwierdzenia występowania określonych w tym przepisie przesłanek "ważnego interesu podmiotu odbierającego" lub "interesu publicznego". Uznaniowy charakter decyzji oznacza, że w razie stwierdzenia wystąpienia co najmniej jednej z wymienionych przesłanek organ nie jest zobowiązany do odstąpienia od nałożenia kary, lecz może o tym postanowić w granicach uznania administracyjnego. W kontrolowanej sprawie organy nie stwierdziły jednak wystąpienia żadnej z tych przesłanek, przez co rozstrzygnięcie oparte na art. 22 ust. 3 ustawy SENT ma charakter związany, a nie uznaniowy.
Wobec braku zaistnienia przesłanek odstąpienie od nałożenia kary nie mogło mieć miejsca. W takim stanie rzeczy kontrola Sądu mogła być skierowana tylko na ocenę, czy organy właściwie zinterpretowały ww. przesłanki (czy oparły się na prawidłowym ich zrozumieniu) oraz czy poczyniły dostateczne ustalenia faktyczne, które pozwoliły na weryfikację tych kryteriów. Z obowiązku tego wywiązały się prawidłowo.
Sąd dostrzega praktyczne trudności w interpretacji pojęć i wyrażeń nieostrych, takich jak ""ważny interes podmiotu odbierającego" lub "interes publiczny". Analogiczne rozwiązanie prawne jest zawarte w Ordynacji podatkowej, do której poprzez art. 26 ust. 5 ustawa SENT odsyła. Zatem praktyka stosowania podobnych unormowań ma wieloletnią tradycję i nie ma przeszkód, aby korzystać z doświadczeń wypracowanych na gruncie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, przy uwzględnieniu celów ustawy SENT (kara pieniężna nie stanowi bowiem podatku, lecz dolegliwość za delikt administracyjny). Kontrolowane decyzje zawierają bardzo obszerny wywód prawny odnoszący się do przesłanek warunkujących odstąpienie od nałożenia kary, któremu nie można zarzucić wadliwości. Jego ponowne przytaczanie na potrzeby uzasadnienia Sądu jest zbędne. Zostało przez Sąd podzielone w pełnym zakresie.
Należy zwrócić uwagę, że Przewoźnik nie podał obiektywnych przyczyn niewywiązania się obowiązku przekazywania danych geolokalizacyjnych pojazdu do rejestru. Powołał się na to, że urządzenie zamontowane w pojeździe powinno uruchomić się automatycznie. Tymczasem w przepisie art. 10b pkt 1 ustawy SENT ustawodawca zobowiązał kierowcę pojazdu do "włączenia lokalizatora", co oznacza, że musi on kontrolować aktywne działanie tego urządzenia i nie może w pełni zawierzyć procesowi automatycznego uruchomienia urządzenia. Przewoźnik nie wyjaśnił natomiast, dlaczego kierujący pojazdem nie zweryfikował tego parametru, tj. czy urządzenie zadziałało prawidłowo i się faktycznie automatycznie uruchomiło. Organy przyjęły, że nie było to wynikiem zaistnienia okoliczności nadzwyczajnych, szczególnych, wystąpienia przyczyn od niego niezależnych, a sam Przewoźnik nie podjął się wyjaśnienia przyczyn tej usterki.
Nie przedstawił też żadnych dowodów wskazujących na to, że kara w wysokości 10.000 zł może w znaczący sposób wpłynąć na obniżenie kondycji finansowej prowadzonego przedsiębiorstwa (relacja, w jakiej kwota ta pozostaje do przychodów podatnika, nie pozwala na taki wniosek). Stanowisko organu o nieziszczeniu się ww. przesłanek nie narusza wymagań stawianych postępowaniu wyjaśniającemu, w szczególności wynikających z przepisów art. 121 § 1 i 2, art. 122, art. 124, art. 180 § 1, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej. Odnośnie do przesłanki "ważnego interesu publicznego" powołano się na dyscyplinujący charakter przepisów o karach administracyjnych i cele ustawy SENT. Przewoźnik nie dostarczył przekonujących argumentów i dowodów, które pozwoliłyby uznać kontrolowane decyzje za niezgodne z prawem. Nie mogło za takie zostać uznane powołanie się na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 28 grudnia 2022 r. nr 1801-IGC48.40.2020, którą odstąpiono od nałożenia kary pieniężnej z powodu podania do rejestru nieprawidłowego numeru rejestracyjnego pojazdu.
Sam fakt, że w związku z danym przewozem nie doszło do uszczerbku należności budżetowych, nie świadczy o wyczerpaniu przesłanki "interesu publicznego". Głównym założeniem ustawy jest bowiem monitorowanie przewozu tzw. "towarów wrażliwych", a nie ochrona wpływów budżetowych. Realizacja tego założenia ustawy wymaga dostarczenia właściwym organom aktualnym informacji o realizowanych przewozach takich towarów. Okoliczności sprawy wskazują zaś, że nadzór organów administracji skarbowej nad tym przewozem, do czasu kontroli, był znacznie ograniczony, ponieważ nie były przesyłane aktualne dane o trasie przejazdu, w tym jego rozpoczęciu. O wadliwości kontrolowanych decyzji nie mogło świadczyć także to, że organ w innej sprawie odstąpił od nałożenia na Przewoźnika kary pieniężnej. Taka okoliczność nie świadczy o "odstąpieniu od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w podobnym stanie faktycznych i prawnym".
Odstąpienie od nałożenia kary zostało przez ustawodawcę potraktowane jako odstępstwo od odpowiedzialności za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia obowiązku o administracyjnym charakterze. Dlatego za uwolnieniem od odpowiedzialności muszą przemawiać szczególne względy. Okoliczności takich nie należy odnosić tylko do korzyści i strat związanych z jednym przewozem, którego dotyczy postępowanie, lecz ogólnej kondycji majątkowej przedsiębiorcy. Sam fakt zgłoszenia przewozu do rejestru nie może stanowić podstawy odstąpienia od nałożenia kary, skoro stwierdzono poważne uchybienia w zakresie obsługi urządzenia geolokalizacyjnego, uniemożliwiającego bieżącą kontrolę ("śledzenie") trasy przejazdu, miało niewątpliwie negatywny wpływ na funkcjonowanie systemu monitorowania określonego w ustawie SENT. Popełnione uchybienia nie miały jedynie charakteru formalnego, które dla funkcjonowania systemu monitoringu nie miałyby istotnego znaczenia.
Godziły bowiem w podstawowy środek tego systemu. Postępowanie przewoźnika, który nie ujawnia trasy przewozu, nie może być uznane za zgodne z interesem publicznym. Przywołane przepisy wymagają przekazywania do rejestru aktualnych danych geolokalizacyjnych odnoszących się do całej trasy przejazdu w Polsce. Dostarczenie organowi w późniejszym terminie danych na temat trasy wykonanego przejazdu nie jest wystarczające do przyjęcia odmiennego stanowiska.
Jeżeli chodzi o ocenę proporcjonalności sankcji przewidzianej za przypisanie Przewoźnikowi naruszenie to wskazać należy, że organy nie miały możliwości miarkowania jej wysokości. Sankcja ta została w ustawie określona w sposób sztywny, a przepis art. 22 ust. 2a ustawy SENT ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Zbadanie, czy przyjęte rozwiązanie normatywne i określona dolegliwość sankcji administracyjnej wykraczałaby poza granice konstytucyjnej zasady proporcjonalność, nie mieściło się w granicach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, w szczególności wynikających z przepisów art. 145 P.p.s.a. Kontrolowane decyzje nie naruszały przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które należało w sprawie zastosować. Takie stanowisko Sądu nie pozbawia Skarżącego prawa wywiedzenia do Trybunału Konstytucyjnego skargi konstytucyjnej, po prawomocnym zakończeniu postępowania przed sądem administracyjnym i przedstawienia w niej racji przemawiających za wadliwością przyjętych rozwiązań prawnych.
Skarżący powinien jednak mieć na uwadze, że obowiązki określone w ustawie SENT mają służyć zwiększeniu kontroli nad transportem tzw. "towarów wrażliwych", a ich wykonanie nie należy do szczególnie uciążliwych. Kwestią do rozważenia może pozostawać zakres odpowiedzialności przewoźnika i dolegliwości sankcji, w tym właściwy dobór przez ustawodawcę środków reakcji na stwierdzone naruszenie i ich prewencyjne oddziaływanie. Proporcjonalności nie powinno się jednak odnosić do indywidualnego przypadku, ale do charakterystyki całej materii ustawy (celów, jakie ma osiągnąć) i oceny przydatności (niezbędności) danego rozwiązania prawnego do osiągnięcia zamierzonego przez ustawodawcę celu. Biorąc zatem pod uwagę, że Przewoźnik do czasu kontroli drogowej nie zapewnił działania urządzenia, które znajdowało się w pojeździe, ewentualnej analizie poddać można by nie samą reakcję na niedopełnienie obowiązków ustawowych, ale jej dolegliwość.
Nie ulega zaś wątpliwości, że działania organów mieściły się w granicach obowiązującego prawa, a ustawodawca nie zdecydował się wyposażyć organów w instrumenty miarkowania reakcji na stwierdzone naruszenie. Może to budzić wątpliwości w świetle regulacji zezwalającej organowi zrezygnować z nałożenia kary pieniężnej ("darowanie" kary), ale ocena przyjętych rozwiązań w takim aspekcie wykraczałaby poza granice kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny na podstawie przepisów art. 145 P.p.s.a.
Z podanych względów skarga jako niezasadna została przez Sąd oddalona, stosownie do art. 151 P.p.s.a.