Uzasadnienie
Przedmiotem skargi I. K.– reprezentowanej przez pełnomocnika adw. J. L. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]" realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Budowa ul. [...] – etap II na odcinku [...]" realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa ulicy [...] – etap II" w R. na działkach wyszczególnionych w tej decyzji w obrębie [...], wydanej na rzecz Prezydenta Miasta [...].
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej w skrócie k.p.a.).
Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia wynika, że po rozpoznaniu wniosku z dnia 28 września 2012 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm. – zwana dalej "ustawą") wydał w dniu [...] listopada 2012 r. decyzję Nr [...], którą udzielił zezwolenia na realizację wyżej opisanej inwestycji drogowej realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Budowa ulicy [...] – etap II" w R., na działkach w obrębie [...] oraz zatwierdził podział nieruchomości i zatwierdził projekt budowlany.
Odwołanie od tej decyzji wniosła I. K. zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez niezaprojektowanie zjazdu z projektowanej drogi (ul. [...]) w kierunku północnym do działki nr 3596/2. Powyższe stanowi o naruszeniu art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Zawnioskowała o zmianę decyzji i wprowadzenie w tym zakresie zmian do załącznika graficznego. Podała, że działka nr 3596/2 nie posiada innego dostępu do drogi publicznej. Brak projektu zjazdu na działkę nr 3596/2 narusza pkt IV decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] (Nr [...]).
Wojewoda [...] uznając, że odwołanie zostało złożone w terminie, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], utrzymał w mocy wymienioną wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...].
W uzasadnieniu organ powołując się na art. 11a ust. 1, art. 11b ust. 1 i 2 ustawy podał, że postępowanie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji zostało wszczęte na wniosek zarządcy drogi tj. Prezydenta Miasta [...], który wcześniej uzyskał opinię Zarządu Województwa [...] z dnia 25 września 2012 r. (art. 11b ust.
1) oraz przedłożył stosowne oświadczenia z dnia 28 września 2012 r. (art. 11b ust. 2). Do wniosku inwestor dołączył komplet dokumentów (art. 11d ust. 1). W szczególności mapę przedstawiającą przebieg projektowanej drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych i istniejące uzbrojenie terenu. Załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, mapę w skali 1:500 z projektem podziału nieruchomości oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego opracowanego przez uprawnionych projektantów. Projekt spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462), jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Dołączono decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...]) udzielającą Prezydentowi Miasta [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych.
Wojewoda podał, że inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymaga zatem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (ze względu na całkowitą długość nawierzchni twardej poniżej 1km). Pozostałych opinii, wskazanych w art. 11d ust. 1 ustawy inwestor nie miał obowiązku przedkładać, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawca wiąże skutek ich uzyskania.
Organ podkreślił, że przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji zachowane zostały wymogi proceduralne, ustalone przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. O wszczęciu postępowania zainteresowane strony zostały powiadomione, zgodnie z przepisami zawartymi w ww. ustawie. Żadna ze stron nie wniosła zastrzeżeń do planowanej inwestycji. O wydanej decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej poinformowano strony w formie obwieszczenia (w siedzibie urzędu i na stronie internetowej) oraz w prasie lokalnej a dotychczasowym właścicielom przesłano zawiadomienie o wydaniu decyzji.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że czyni ona zadość wymaganiom wskazanym w art. 11f ust. 1 ustawy, zawiera wszystkie niezbędne elementy.
Odpowiadając na zarzuty odwołania, Wojewoda w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zostało ono złożone w terminie a odwołująca ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Uznał, że podniesione przez I. K. zarzuty nie znajdują uzasadnienia. Wyjaśnił, że działka nr 3596/2 (własności I. K.), nie przylega bezpośrednio do żadnej drogi publicznej. Z kopii mapy ewidencyjnej (aktualnej na dzień 27.02.2013r.) oraz wypisu z rejestru gruntów wynika, że do działki nr 3569/2 od strony wschodniej przylega działka nr 5014/4 (oznaczona w ewidencji jako droga), która łącząc się z działką nr 5014/6 (oznaczona jako droga) może stanowić dojazd do drogi publicznej – ul. [...]. W związku z budową drogi, przeprowadzony został podział geodezyjny działki nr 3596/2 na działki 3596/5, 3596/6, 3596/7. W wyniku tego podziału działka nr 3596/5 nadal zachowuje ww. dojazd do drogi publicznej. W piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r. inwestor wyjaśnił, że projekt drogi zapewnia dostęp do działek zlokalizowanych po stronie południowej projektowanej drogi (w tym działki nr 3596/7 powstałej z podziału działki nr 3596/2) za pomocą m.in. projektowanych dróg serwisowych.
Wojewoda wskazał, że w związku z faktem, że działka nr 3596/2 nie posiada istniejącego zjazdu, zarządca drogi stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. nr 260) nie jest obowiązany do jego budowy lub przebudowy. Jako nieuzasadniony uznano również zarzut naruszenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r.
Końcowo Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 11e ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Zgodnie z ww. ustawą organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje weryfikacji dokumentów przedłożonych przez inwestora jedynie w zakresie ich zgodności z prawem.
W okolicznościach sprawy organ I instancji tej weryfikacji dokonał zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Na decyzję tą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła I. K. – zastępowana przez pełnomocnika adwokata J. L. wnosząc o uchylenie jej w całości i zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- - naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z pkt IV decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., poprzez niezaprojektowanie zjazdu z ul. [...] na działkę skarżącej nr 3596/2, czy też działek powstałych z jej podziału i nieuwzględnienie przy projektowaniu inwestycji drogowej interesów osób trzecich;
- - błędy w ustaleniach faktycznych mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe przyjęcie, że działki powstałe z podziału działki nr 3596/2 zachowują rzekomo dojazd do drogi publicznej a zarządca drogi nie jest obowiązany do budowy zjazdu.
W rzeczywistości działka nr 3596/2 nie posiadała dostępu do drogi publicznej a działki powstałe z jej podziału takiego dostępu też nie mają, bowiem działka nr 5014/4 jest drogą prywatną osób fizycznych posiadających grunty przylegające do drogi (z których wydzielono prywatną drogę);
- - naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem słusznego interesu obywateli, bez wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału w sprawie i niewprowadzenie zmian do załącznika graficznego decyzji poprzez zaprojektowanie zjazdu z ul. [...] na działkę nr 3596/2 względnie na działki powstałe w wyniku jej podziału.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Stosownie do treści art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz 1269 ze zm/ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz..U. z 2012 r. poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej /drogi gminnej/ pn. Budowa ul. [...] – etap II na odcinku [...] realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego pn. Budowa ulicy [...] - etap II w R. na działkach położonych w obrębie [...].
Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, orzekający organ wskazał przepis art. 11 a ust. 1 i art. 11 f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych /Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm./. Stosownie do treści przywołanego wyżej art. 11 a ust 1 w/w ustawy, właściwy organ wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Z kolei przepis art. 11 f ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wymienia niezbędne elementy decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wskazując w ust. 3 tego przepisu tryb i sposób powiadamiania stron postępowania. Zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, spełnia wymogi określone przywołanymi wyżej przepisami zawierając niezbędne opinie i uzgodnienia. Spełnione zostały również określone w/w ustawą wymogi proceduralne albowiem, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 11 d ust. 5, strony zostały powiadomione w drodze obwieszczenia opublikowanego w prasie lokalnej - Gazecie Wyborczej z dnia 17 października 2012 r., obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni w siedzibie Urzędu Miasta [...] w dniu 12 października 2012 r., na stronie internetowej Gminy Miasta [...] w dniu 12 października 2012 r. powiadamiając odrębnie drogą pocztową dotychczasowych właścicieli.
W toku postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie strony nie wniosły zastrzeżeń. Decyzja organu l instancji z dnia [...] listopada 2012 r. została w sposób prawidłowy opublikowana w drodze obwieszczenia w siedzibie Urzędu Miasta [...] w dniu 13 listopada 2012 r., w prasie lokalnej - Gazecie [...] w dniu 16 listopada 2012 r., na stronie internetowej Gminy Miasta [...] w dniu 13 listopada 2012 r. oraz dotychczasowym właścicielom nieruchomości za pośrednictwem poczty za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Z powodów wyżej naprowadzonych, skoro skarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa brak jest podstaw do zastosowania przez Sąd przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Odnosząc się do zarzutu skargi tj. naruszenia skarżoną decyzją przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez nieuwzględnienie zjazdu z projektowanej ulicy Iwonickiej na działkę nr 3596/2 stanowiącą własność skarżącej, przede wszystkim wskazać należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 października 2012 r. K 4/10 OTK-A 2012/9/106, Dz U 2012/1150. Badając konstytucyjność zapisu zawartego w art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z w zakresie dróg publicznych Trybunał wskazał, że ustawa ta była pomyślana jako akt epizodyczny, stanowiący regulację szczególną na tle ustawy o drogach publicznych oraz gdy chodzi o pozyskiwanie gruntów - na tle ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ułatwiającą realizację inwestycji drogowych w ramach programu Unii Europejskiej z wykorzystaniem środków unijnych na ten cel przeznaczonych.
Kolejne nowelizacje tej szczególnej ustawy doprowadziły do znacznego przyspieszenia postępowania w sprawie realizowania inwestycji drogowych, wzmocnienia skuteczności decyzji prowadząc w konsekwencji do zabezpieczenia niezakłóconej realizacji inwestycji drogowej, nawet z ograniczeniem kognicji sądu administracyjnego /art. 31/. Mając na uwadze powyższe podnieść należy, że stan prawny ukształtowany przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zmierzający do efektywnego przeprowadzenia inwestycji drogowej, a mając na względzie interes społeczny, jakim jest niewątpliwie budowa drogi, pozostawia poza tym postępowaniem jednostkowe żądania, kierując je, tak jak w rozpoznawanej sprawie do innego trybu, między innymi określonego przepisem art. 29 ustawy o drogach publicznych. Decyzja bowiem wydana w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jest przede wszystkimi decyzją z zakresu zagospodarowania przestrzennego i ta kwestia wyznacza przedmiot spraw, zaś pozostałe rozstrzygnięcia zawarte i wynikające z takie decyzji są jedynie konsekwencją określenia przeznaczenia nieruchomości pod drogę.
Sporne w rozpoznawanej sprawie pojęcie dostępu do drogi zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647/ przez które to pojęcie należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei przepis art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651/ za dostęp do drogi publicznej uważa również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętych podziałem. Z zestawienia tych przepisów, w żaden sposób nie można wywieźć obowiązku zapewnienia dostępu do budowanej drogi poprzez odrębny i bezpośredni zjazd, tak jak tego domaga się skarżąca.
Wskazać bowiem należy, a ta okoliczność nie jest sporną między stronami, że działka nr 3596/2 stanowiąca własność skarżącej, nie miała dostępu do drogi publicznej. Zarówno przed jej podziałem, jak i obecnie zachowuje dostęp komunikacyjny od strony wschodniej przez działkę 5014/4 oznaczonej jako droga, poprzez działkę nr 5014/6 oznaczoną również jako droga, do drogi publicznej - ulicy [...]. Od strony południowej, działka nr 3596/7, powstała z podziału działki nr 3596/2 posiada dostęp komunikacyjny drogami serwisowymi. W tym stanie faktycznym sprawy, mając na uwadze przytoczone wyżej uregulowania w zakresie pojęcia dostępu do drogi, Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji nie może orzekającemu organowi zarzucić naruszenia prawa które miałoby wpływ na wynik sprawy, prowadzonej w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Zauważyć nadto należy, że przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych, którego naruszenia w rozpoznawanej sprawie dopatruje się skarżąca, określa budowę zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość położoną bezpośrednio przy tej drodze w oparciu o decyzję w przedmiocie lokalizacji zjazdu po uprzednim wyrażeniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Jednocześnie w przepisie tym, w ustępie 4 ustawodawca powierzył zarządcy drogi możliwość odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu albo wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Oznacza to, że decyzja wydana w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznania administracyjnego którego ramy wyznaczają przepisy szczególne, a nadto, stosownie do treści art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a więc trudno wymagać od organu prowadzącego postępowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w sytuacji gdy dostęp do drogi publicznej jest możliwy, budowy tego zjazdu w oparciu o przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez orzekające w sprawie organa przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. gdyż stan sprawy jest pełny i oczywisty, zaś naruszeniem przepisów postępowania nie jest nieuwzględnienie w skarżonej decyzji, sporządzonej zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. żądań skarżącej.
Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji.