Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Przemyślu, decyzją z dnia 11 stycznia 2022r. nr SKO.415.124.2021, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 29 listopada 2022 r. nr SKO 415.98.2021, stwierdzającą nieważność decyzji SKO w Przemyślu o odmowie uchylenia decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej w dalszej części "K.p.a.".
W uzasadnieniu obydwu decyzji organ odwoławczy wskazał, że swoją decyzją z dnia 30 lipca 2020 r. nr SKO 415.74.2020, po rozpoznaniu odwołania J. M., utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 23 czerwca 2020r. nr GBOŚ.6730.61.2016 o odmowie uchylenia po wznowieniu postępowania ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 14 marca 2016 r. nr GBOŚ.6730.6.2016, ustalającej dla M. A. warunki zabudowy dla realizacji inwestycji na działce nr [...] położonej w T. Następnie, decyzją z dnia 18 września 2020r. nr SKO 415.78.2020, po rozpatrzeniu odwołania W. M. od wskazanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 23 czerwca 2020 r. umorzyło postępowanie odwoławcze, mając na uwadze fakt wcześniejszego wydania decyzji z 30 lipca 2020 r.
Obydwa rozstrzygnięcia SKO w Przemyślu zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie. Wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1246/20 WSA uchylił decyzję z 18 września 2020 r. zauważając, że od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 23 czerwca 2020 r., złożone zostały w różnych datach (z zachowaniem czternastodniowego terminu z art. 129 § 2 K.p.a.) dwa odwołania, a mianowicie jedno przez J. M., a drugie przez W. M. Zdaniem Sądu, powyższa sytuacja nakładała na organ odwoławczy obowiązek łącznego rozpoznania złożonych środków zaskarżenia.
Z kolei, decyzja Kolegium z 30 lipca 2020 r. została uchylona wyrokiem WSA w Rzeszowie z 2 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1044/20. Sąd uznał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego również i tego aktu otworzy organowi możliwość wypełnienia obowiązku załatwienia w jednym rozstrzygnięciu jednej sprawy, zainicjowanej przez dwa środki odwoławcze.
Mając powyższe na uwadze SKO w Przemyślu, decyzją dnia z 1 lipca 2021 r. nr SKO 415.49.2021, po rozpoznaniu odwołań złożonych zarówno przez J. M., jak też przez W. M. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z 23 czerwca 2020 r. W tym samym dniu Kolegium (decyzja nr SKO.415.52.2021), działając na skutek tego samego odwołania W. M. ponownie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 23 czerwca 2020 r.
W takich okolicznościach, postanowieniem z dnia 2 listopada 2021 r., SKO w Przemyślu wszczęło z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z dnia 1 lipca 2021 r. nr SKO 4115.52.2021. Organ stwierdził, że zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. tj. wydana decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Kolegium stwierdziło, że ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Kolegium wskazało, że w tej samej sprawie, w której występują te same podmioty, dotyczącej tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy podjęło w tym samym dniu, czyli 1 lipca 2021 r. dwie decyzje tj. nr SKO 415.49.2021 oraz nr SKO 415.52.2021 rozpoznając zatem dwukrotnie odwołanie złożone przez W. M. Organ podkreślił, że taka sytuacja jest niedopuszczalna, co skutkuje usunięciem weryfikowanej decyzji z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym.
Kolegium zwróciło też uwagę na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.", wedle którego, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wadliwe więc wykonanie przez SKO w Przemyślu wskazanego przez tut.
Sąd obowiązku wydania jednej decyzji rozpoznającej dwa odwołania tzn. J. M. i W. M. stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu rażącym. Z tej przyczyny SKO w Rzeszowie, decyzją z dnia 29 listopada 2021 r., stwierdziło nieważność swojej decyzji z dnia 1 lipca 2021 r. nr SKO 415.52.2021.
W. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezawieszenie wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr SKO 415.52.2021, pomimo, że złożył on tego rodzaju wniosek i pomimo tego, że nieważność przedmiotowej decyzji jest przedmiotem toczącego się postępowania przed WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. II SA/Rz 1584/21, co uniemożliwiało organowi merytoryczne rozpatrzenie tej sprawy do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
SKO w Przemyślu, powołaną na wstępie decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 29 listopada 2021 r. Podniosło, że zarzut strony jest nieuzasadniony. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2021 r. nr
SKO 415.98.2021 odmówiło bowiem zawieszenia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z 1 lipca 2021 r. nr SKO 415.52.2021. Kolegium stwierdziło, że działanie z urzędu jest prawem organu a nie obowiązkiem. Ponadto, zawisłość sprawy sądowoadministracyjnej nie wyklucza wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania administracyjnego, co potwierdza orzecznictwo sądowe. Wprawdzie składający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powołał się na orzeczenia prezentujące przeciwstawne stanowisko, jednakże rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych nie mogą stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Wobec zatem stwierdzenia w postępowaniu nadzwyczajnym przesłanki nieważności decyzji określonej art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. to jest, że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicata), należało stwierdzić nieważność decyzji z 1 lipca 2021 r.
W. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzje Kolegium z 11 stycznia 2022 r., zarzucając naruszenie:
- - przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezawieszenie wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr SKO 415.52.2021, pomimo takiego wniosku i pomimo tego, że nieważność przedmiotowej decyzji jest przedmiotem toczącego się postępowania przed WSA w Rzeszowie (sygn. akt II SA/Rz 1584/21), co uniemożliwiało organowi merytoryczne rozpatrzenie tej sprawy do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego,
- - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Kolegium z 29 listopada 2021 r. pomimo tego, że w sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji.
Skarżący wniósł o połączenie sprawy z niniejszej skargi ze sprawą toczącą się przed WSA w Rzeszowie pod sygn. II SA/Rz 1584/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., gdyż przedmiotem tego postępowania jest nieważność tej samej decyzji tj. z 1 lipca 2021 r. nr
SKO 415.52.2021, której nieważność zaskarżoną decyzją stwierdziło Kolegium. Wniósł również o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej z 29 listopada 2021 r. ze względów ekonomiki procesowej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący wskazał, że organ przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 1 lipca 2021 r. był w posiadaniu sporządzonej przez niego skargi dotyczącej tej decyzji, a zatem mógł zapoznać się z jej treścią i uznając zasadność zarzutów dokonać stosownej autokontroli w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. Nie skorzystał jednak z tej możliwości i dopiero w dniu 2 listopada 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 1 lipca 2021 r. Skarżący zwrócił uwagę, że orzeczenia przywołane przez organ dotyczą tylko możliwości wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przypadku wcześniejszego wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, dotyczącego kontroli legalności tej samej decyzji administracyjnej. Możliwość wszczęcia takiego postępowania istnieje i skarżący jej nie neguje. Organ nie dostrzegł jednak, że mimo możliwości wszczęcia takiego postępowania, nie ma możliwości jego prowadzenia i konieczne jest zawieszenie postępowania do czasu uprzedniego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, powtarzając swoje stanowisko, które przedstawione zostało w skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd dokonuje kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jedną z form takiej działalności jest decyzja administracyjna, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Stwierdzając: naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części opierając się na art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jeśli natomiast nie uzna, że taki rodzaj uchybienia przepisom zaistniał, wówczas skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przedmiot oceny w niniejszym postępowaniu stanowiła decyzja SKO w Przemyślu utrzymująca w mocy decyzję własną o stwierdzeniu nieważności decyzji Kolegium odmawiającej (po wznowieniu postępowania) uchylenia decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Powodem, dla którego Organ stwierdził nieważność swojego rozstrzygnięcia było to, że dwukrotnie rozstrzygnął odwołanie tej samej strony tj. W. M. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 23 czerwca 2020 r. Mianowicie, decyzją z dnia 1 lipca 2021 r. nr SKO 415.49.2021 po rozpoznaniu odwołania W. M. oraz odwołania J. M. utrzymał w mocy wskazaną decyzję Wójta, natomiast drugą decyzją z dnia 1 lipca 2021 r. nr SKO 415.52.2021 po rozpatrzeniu odwołania W. M. również utrzymał w mocy decyzję Wójta z 23 czerwca 2020 r. Zdaniem Organu, zaistniała tym samym przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Decyzja nr SKO 415.52.2021 dotyczy bowiem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną tj. nr SKO 415.49.2021.
Dla sposobu rozpoznania niniejszej sprawy znaczenie ma bieg zdarzeń. Na decyzję Kolegium z 1 lipca 2021 r. nr SKO 415.52.2021 złożona została do tut. Sądu skarga, co miało miejsce dnia 6 sierpnia 2021 r. Następnie, zawiadomieniem z 2 listopada 2021 r. Kolegium poinformowało strony o wszczęciu z urzędu postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stwierdzenie tej nieważności nastąpiło decyzją z dnia 29 listopada 2021 r., którą Kolegium utrzymało w dalszej kolejności w mocy decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r., a ten ostatni akt stanowi obecnie przedmiot zaskarżenia. Istotne jest jeszcze, że wyrokiem z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1584/21 tut. Sąd stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji z 1 lipca 2021 r. nr SKO 415.52.2021 na skutek skargi W. M., a orzeczenie to jest prawomocne od dnia 29 marca 2022 r.
Wedle art. 56 P.p.s.a., w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Wskazana regulacja dotyczy sytuacji, kiedy to organ administracji uruchomił tryb nadzwyczajny, zmierzający do usunięcia z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia, a następnie na rozstrzygnięcie to złożona została skarga do sądu administracyjnego. Zaistnienie takich okoliczności obliguje sąd do zawieszenia prowadzonego postępowania sądowego.
Natomiast, a contrario należy przyjąć, że nie istnieją podstawy do zawieszenia postępowania przed sądem, kiedy postępowanie administracyjne w nadzwyczajnym trybie uruchomione zostało już po wniesieniu skargi. Wówczas to organ administracji winien zawiesić toczące się przed nim postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym. Stanowisko takie wynika z uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego z 5 czerwca 2017 r. (II GPS 1/17), wedle której, w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
W oparciu o powyższe należy przyjąć, że jeśli to przed sądem zainicjowane zostało jako pierwsze postępowanie kwestionujące prawidłowość danego aktu administracyjnego, to organ administracji, który uzna, że istnieją podstawy do wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego, nie powinien równolegle prowadzić w stosunku do tego samego aktu postępowania w trybie nadzwyczajnym. Jeśli więc dojdzie do jego wszczęcia, powinno ono zostać zawieszone, na co słusznie zwrócono uwagę w złożonej w niniejszej sprawie skardze. Należy w tym miejscu wskazać na możliwość zastosowania przez organ administracji tzw. autokontroli, przewidzianej w art. 54 § 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję.
Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Na taką możliwość także zwrócono uwagę we wniesionej w niniejszej sprawie skardze.
Skoro więc w warunkach sprawy, na decyzję SKO z dnia 1 lipca 2021 r. nr SKO 415.52.2021 złożona została skarga, to Kolegium winno było albo skorzystać ze wskazanego wyżej trybu autokontroli i uwzględnić tę skargę albo też poczekać do czasu rozpatrzenia sprawy na drodze sądowej, względnie zawiesić wszczęte przez siebie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Nie uczyniło tego jednak, czym dopuściło się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wedle którego, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Jak już wyżej wskazano, wyrokiem z dnia 3 lutego 2022 r. (sygn. akt II SA/Rz 1584/21) tut. Sąd stwierdził nieważność decyzji SKO w Przemyślu z dnia 1 lipca 2021 r. nr SKO 415.52.2021, a orzeczenie to jest prawomocne od dnia 29 marca 2022 r. W takich więc okolicznościach konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego objętej w niniejszym postępowaniu skargą decyzji Kolegium z 11 stycznia 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji z 29 listopada 2021 r., które również dotyczyły stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z 1 lipca 2021 r. nr SKO 415.52.2021. O powyższym orzeczono w pkt I wyroku. Z kolei, w pkt II wyroku umorzono postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji nr SKO 415.52.2021, bowiem z uwagi na jej uchylenie, postępowanie w tym zakresie straciło swój przedmiot. Rozstrzygnięcie w tym zakresie oparto na art. 145 § 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.
W pkt III wyroku zasądzono zaś od SKO w Przemyślu na rzecz Skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które składają się: wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego, wynoszące 480 zł. Podstawę tego rozstrzygnięcia stanowiły art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).