Uzasadnienie
Raportem z dnia 5 grudnia 2014 r. A. J. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji [...] ("KPP") o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 31 grudnia 2014 r., motywując swą prośbę ważnymi powodami osobistymi, a następnie w dniu 8 grudnia 2014 r. złożył kolejny raport, w którym zwrócił się o wycofanie raportu z 5 grudnia 2014 r. Podał, że w przeciągu kilku dni poprzedzających złożenie wniosku o zwolnienie ze służby przebywał pod opieką lekarza psychiatry w związku z "traumatycznym przeżyciem" jakie miało miejsce w dniu 27 listopada 2014 r. Po przemyśleniu wszystkich aspektów sprawy podjął decyzję, że chce nadal służyć w Policji, gdyż jest niewinny zarzucanego mu czynu pobicia mężczyzny w dniu 27 listopada 2014 r.
Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji [...] zwolnił A. J. ze służby w Policji z dniem 31 grudnia 2014 r.
W uzasadnieniu podał, że zgodnie z treścią art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (w dniu orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.), w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby, nie później niż w terminie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. W tym zakresie ustawodawca nie pozostawił organowi innej możliwości, niż wydanie rozstrzygnięcia zgodnego ze złożonym wnioskiem. Do oświadczenia policjanta o zwolnieniu ze służby zastosowanie ma przepis art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.), zgodnie z którym oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.
Taka sytuacja nie miała miejsca w opisywanej sprawie, gdyż oświadczenie A. J. z dnia 8 grudnia 2014 r. zostało złożone już po zapoznaniu się przez KPP z oświadczeniem zawartym w raporcie z dnia 5 grudnia 2014 r. Złożone zatem 3 dni później oświadczenie o wycofaniu raportu nie wywołało w świetle art. 61 K.c. skutku odwołania oświadczenia, gdyż nie doszło do adresata jednocześnie z odwołanym oświadczeniem lub wcześniej. Jednocześnie A. J. nie udowodnił, aby jego oświadczenie z dnia 5 grudnia 2014 r. obarczone było wadą oświadczenia woli w myśl art. 6 K.c., co z kolei obligowało KPP do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia ze służby.
We wniesionym odwołaniu A. J. podniósł, że w dniu 5 grudnia 2014 r. znajdował się w stanie wyłączającym pełną świadomość, a zatem przyjęcie, że złożone w tym dniu oświadczenie pozbawione było wad oświadczenia woli stanowiło błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące wydaniem nielegalnego rozstrzygnięcia. W tym dniu działał bowiem bardzo pochopnie, poddany był naciskom przełożonych funkcjonariuszy, był skrajnie zmęczony, wyczerpany psychicznie i pod działaniem silnych leków antydepresyjnych. Od 4 grudnia 2014 r. przebywał z resztą na zwolnieniu lekarskim wystawionym przez lekarza psychiatrę. Poddał również w wątpliwość przyjęcie, że złożony wniosek funkcjonariusza Policji o zwolnienie go ze służby należy traktować jak oświadczenie woli w rozumieniu przepisów Prawa cywilnego oraz nadanie zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] ("KWP") utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2014 r. Komendanta Powiatowego Policji [...].
Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że wniosek funkcjonariusza o zwolnienie go ze służby jest oświadczeniem woli w rozumieniu art. 61 K.c., a zatem jego złożenie obliguje organ do wydania rozkazu w przedmiocie zwolnienia ze służby w myśl art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Słusznie zatem KPP wyjaśnił, że odwołanie tak złożonego oświadczenia woli może nastąpić tylko i wyłącznie, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Prawidłowo również uznał, że skarżący nie wykazał, aby w dniu złożenia wniosku o zwolnienie ze służby pozostawał w stanie wyłączającym świadome działanie, a co za tym idzie, aby jego żądanie zwolnienia ze służby obarczone było wadą oświadczenia woli. W tych okolicznościach KPP w pełni zasadnie wydał rozkaz personalny o zwolnieniu A. J. ze służby.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na tę decyzję A. J. wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w toku rozprawy pełnomocnik skarżącego zmodyfikował wniosek również o żądanie uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji [...].
Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym wcześniej odwołaniu podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. Wbrew twierdzeniom organów, w dniu złożenia oświadczenia o zwolnieniu ze służby znajdował się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli, a zatem złożone oświadczenie uznać należało za nieważne. Do skargi dołączył zaświadczenia lekarskiego wydane przez lekarza psychiatrę oraz opinię psychiatryczną.
W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badanie legalności obejmuje kontrolę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego.
W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 355, ze zm.), zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby.
Z treści tego przepisu wynika, że wniosek policjanta o zwolnienie ze służby ma dla organu wiążący charakter i obliguje do wydania decyzji o zwolnieniu policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku.
Policjant ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ, niezależnie od przyczyn złożenia wniosku przez policjanta, zobowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu go ze służby. Takie rozwiązanie ustawowe, jak wskazuje orzecznictwo, ma na celu ochronę niekwestionowanego prawa policjanta do wystąpienia ze służby.
Pisemne zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby (wniosek, raport) ma zatem decydujące znaczenie dla zastosowania art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że taki wniosek, umotywowany ważnymi powodami osobistymi, z prośbą o zwolnienie ze służby z dniem 31.12.2014 r., skarżący złożył w dniu 5 grudnia 2014 r. Jak wynika z potwierdzonej za zgodność kserokopii tego dokumentu, Komendant Powiatowy Policji [...] zapoznał się z tym wnioskiem w dniu jego złożenia czyli 5 grudnia 2014 r. Następnie w dniu 8 grudnia 2014 r. skarżący złożył pismo, z którego treści wynika, że wycofuje swój wniosek z 5.12.2014 r. i informuje o przyczynach tego wycofania. Zgodnie z adnotacją naniesioną na piśmie, wpłynęło ono do I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w dniu jego wniesienia.
Kontrowersje w niniejszej sprawie budzi ocena ww. okoliczności w kontekście skuteczności złożenia wniosku o zwolnienie ze służby w Policji.
Pisemne zgłoszenie funkcjonariusza Policji wystąpienia ze służby jest w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego oświadczeniem woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W kwestii tej wypowiedział się jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w dniu 5 grudnia 2011 r. uchwałę w składzie 7 sędziów NSA (sygn. akt I OPS 4/11), w której stwierdził, że "pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby (...) jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny".
Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że z uwagi na istotę stosunków prawnych, jakimi są stosunki służbowe, które cechuje m.in. zasada wolności zatrudnienia, polegająca na dobrowolnym zgłoszeniu się kandydata do służby, możliwe jest stosowanie do oświadczeń woli – w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego - przepisów Kodeksu cywilnego w drodze analogii prawa.
Natomiast przewidziane w K.c. ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli mają na celu ochronę interesów obu stron stosunku służbowego. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby obliguje bowiem organ do rozwiązania stosunku służbowego w terminie określonym w ustawie.
Wprawdzie ww. uchwała odnosi się bezpośrednio do ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, jednakże z uwagi na analogiczne uregulowanie omawianej kwestii w innych ustawach dotyczących służb mundurowych, w tym w ustawie o Policji, znajduje ona zastosowanie w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 61 § 1 K.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.
Organy wydające rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przyjęły, że odwołanie przez skarżącego oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby jest nieskuteczne, bowiem zostało złożone i doszło do Komendanta Powiatowego Policji już po złożeniu oświadczenia. Skarżący podkreśla, że dniem złożenia oświadczenia był piątek (5.12.2014 r.), zaś 8.12.2014 r. przypadał w poniedziałek, cofnięcie wniosku nastąpiło więc de facto w następnym dniu roboczym, jednakże w świetle art. 61 § 1 K.c., jak również w okolicznościach niższej sprawy nie ma to znaczenia.
W świetle podanych przez skarżącego okoliczności (najpierw w piśmie z 8.12.2014 r., a później w odwołaniu), składając wniosek o zwolnienie ze służby działał on w stanie wyłączającym świadome albo swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli, która to okoliczność stanowi wadę oświadczenia woli określoną w art. 82 K.c.
Oświadczenie woli złożone w takim stanie jest bezwzględnie nieważne, niezależnie od przyczyn, które ów stan wywołały (E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, C.H. Beck 2013). Żaden ze stanów wymienionych w art. 82 K.c. nie został zdefiniowany. W przepisie tym wymieniono jedynie przykładowo 2 stany o trwałym charakterze – chorobę psychiczną i niedorozwój umysłowy oraz inne, chociażby nawet przemijające zaburzenia czynności psychicznej.
Jak wskazuje doktryna, przez pojęcie "braku świadomości" należy rozumieć stan charakteryzujący się zupełnym brakiem rozeznania sytuacji i przedsiębranych przez siebie kroków, choć nie musi on polegać na pełnym zaniku świadomości (np. omdlenie). "Brak swobody" oznacza natomiast stan, w którym osoba rozpoznaje co prawda sens własnego i obcego działania, ale pod wpływem negatywnego oddziaływania pewnych czynników psychicznych wyłączona jest możliwość swobodnego (nieskrępowanego) decydowania. Jako przykłady podaje się pourazowe zaburzenia psychiczne, psychozy, stany maniakalne lub depresyjne, długotrwałą, wyczerpująca organizm chorobę, a nawet uzależnienie od alkoholu czy narkotyków (E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), op. cit.).
W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że powoływanie się przez skarżącego na wady oświadczenia woli określone w art. 82 K.c. i art. 87 K.c. jest bezpodstawne, bowiem nie udowodnił on (a zgodnie z art. 6 K.c. ciężar udowodnienia spoczywa na nim) związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy takimi okolicznościami jak brak snu, zażywanie leków, traumatyczne przeżycie, przebywanie na zwolnieniu lekarskim, a podjętym przez siebie działaniem.
Stwierdzenie o braku takiego związku jest co najmniej przedwczesne.
Zgodnie z unormowaną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm. – dalej: "k.p.a.") zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, natomiast stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oceniając na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z przestrzegania tych obowiązków organ nie jest zwolniony nawet wtedy, gdy tak jak w przypadku kiedy stosowane są przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 6 K.c., ustawodawca przerzuca na stronę postępowania ciężar udowodnienia danej okoliczności. Wówczas także zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej organ winien podjąć z własnej inicjatywy odpowiednie czynności dowodowe, bądź wezwać stronę do przedstawienia określonych dowodów (por. m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 441).
Takich działań organy orzekające w sprawie nie podjęły, zwalczając od początku twierdzenia skarżącego o działaniu w stanie wyłączającym świadomość lub swobodę podejmowania decyzji.
Należy zgodzić się z Komendantem Wojewódzkim Policji, ze ewentualna presja psychiczna wywierana na skarżącego przez przełożonych nie mieści się w ramach wady oświadczenia woli określonej w art. 87 K.c. – tj. bezprawnej groźby. Jednakże kwestia działania w stanie wyłączającym świadomość lub swobodę, o jakim mowa w art. 82 K.c. winna być poddana przez organy wnikliwszej analizie, zwłaszcza po ewentualnym przedstawieniu przez skarżącego dokumentów, które ujawnił przed Sądem (opinia psychiatryczna, zaświadczenie lekarza psychiatry).
Z tych przyczyn, uznając, iż doszło w niniejszej sprawie do istotnego naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mających związek z zastosowaniem art. 41 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z art. 82 Kodeksu cywilnego, Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję – rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.
W związku z wejściem w życie z dniem 15.08.2015 r. ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) Sąd zastosował art. 152 § 1 P.p.s.a. wprowadzony tą ustawą, który przewiduje z mocy prawa brak wywołania skutków prawnych przez uchylony akt do chwili uprawomocnienia się wyroku i nie wymaga wskazania tej okoliczności w sentencji wyroku, jak było dotychczas.
O kosztach obejmujących koszty zastępstwa procesowego orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.
Z uwagi na fakt, iż skarżący uiścił wpis od skargi w kwocie 200 zł, a z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w sprawach ze stosunków pracy i stosunków służbowych, Sąd orzekł o zwrocie nienależnie uiszczonego wpisu od skargi.