Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W. J., błędnie określonej jako zażalenie, jest pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) w Rz. z [...] marca 2010 r. nr [...]. Pismo to zostało wydane w następującym stanie faktycznym:
Pismem z dnia 26 października 2010 r. W. J. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w L. - Wydziału Geodezji i Kartografii o wydanie map archiwalnych obejmujących działki położone w O. o numerach 329, 1130, 782.
Starosta L. pismem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], powołując się na swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w piśmie z dnia 30 marca 2009 r., potwierdzone następnie przez WINGiK w piśmie z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku. Wskazał, że stosownie do § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 roku w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. nr 49, poz. 493), materiały zgromadzone w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej udostępnia się na podstawie: 1) zgłoszenia prac geodezyjnych i kartograficznych, zamówień na materiały do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych nie podlegających zgłoszeniu lub zamówień na materiały do wykonania operatów szacunkowych nieruchomości - w zakresie zasobu bazowego i zasobu użytkowego;
2) zamówień na mapy i informacje - w zakresie zasobu użytkowego. Organ podał dalej, że zgodnie z art. 24 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.; dalej Upgik) odpłatnemu udostępnieniu podlegają wyłącznie te mapy, rejestry, dokumenty oraz informacje o gruntach budynkach i lokalach, które składają się na aktualnie obowiązujący operat ewidencyjny. Ponieważ żądane przez W. J. mapy nie wchodzą w zakres aktualnie obowiązującego operatu ewidencyjnego O., zdaniem starosty nie ma prawnych podstaw do ich udostępnienia.
Końcowo organ poinformował wnioskującą, że w obrębie jej działek w miejscowości O. toczy się postępowanie w sprawie zatwierdzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków i z tych względów dane uwidocznione w obecnym operacie ewidencji gruntów nie są na dzień dzisiejszy wiążące.
Pismem z dnia 3 grudnia 2009 roku W. J. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w L. - Wydziału Geodezji i Kartografii z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Podkreśliła, że o możliwości jego wniesienia została pouczona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku (forma orzeczenia została błędnie określona, w istocie było to postanowienie) z dnia 23 września 2009 r., II SA/Rz 499/09. Jako podstawę prawną swojego działania powołała z kolei art. 24 Upgik oraz art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i art. 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. nr 98 poz. 1071, ze zm.; dalej k.p.a.).
Po zapoznaniu się z treścią orzeczenia powołanego przez wnioskującą Starosta Powiatowy w L., pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], podtrzymał w całości swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. powielając jednocześnie zawartą w nim argumentację.
W dniu 28 stycznia 2010 r. W. J. od pisma Starosty Powiatu L. z dnia [...] stycznia 2010 roku wniosła pismo określone mianem "zażalenia" do WINGiK. Zarzuciła w nim, iż odmowa wydania jej żądanych map stanowi naruszenie art. 8, 75, 77 i art. 78 k.p.a. oraz art. 24 ust. 3 i art. 40 ust. 3b Upgik.
W odpowiedzi, pismem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] WINGiK w Rzeszowie wyjaśnił, że informacje udzielone przez Starostę L. w pismach z [...] listopada 2009 roku oraz z dnia 19 stycznia 2010 roku były wyczerpujące i zgodne z prawem. Ponadto organ wywiódł, że żądane przez wnioskującą mapy nie wchodzą w skład aktualnie obowiązującego operatu ewidencji gruntów i budynków i z tych względów, stosownie do art. 24 Upgik, nie podlegają udostępnieniu. Stanowią archiwalną (źródłową) dokumentację geodezyjną zaliczaną do zasobu bazowego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. Stosownie do § 10 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu materiały takie udostępniane są wyłącznie uprawnionym jednostkom wykonawstwa geodezyjnego, na podstawie zgłoszenia prac geodezyjnych i kartograficznych w ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej.
Pismo WINGiK W. J. odebrała w dniu [...] lutego 2010 r.. W dniu [...] marca 2010 r. zwróciła się do tego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wyeksponowała, iż organ wyższego stopnia przychylając się do stanowiska Starosty Powiatu L. narusza prawo - art. 7, 8, 75 § 1, 71 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. oraz art. 24 ust. 3 i art. 40 ust. 3b Upgik.
W odpowiedzi, pismem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] WINGiK wyjaśnił, że zgłoszone przez W. J. zastrzeżenia zostały rozpatrzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 6 i 19 k.p.a. oraz w art. 7b Upgik w piśmie z dnia 23 lutego 2010 r. Ponieważ w ponownym piśmie wnioskująca nie wniosła nowych okoliczności do sprawy, organ powołał się na zajęte wcześniej stanowisko.
Pismo WINGiK W. J. otrzymała w dniu 24 marca 2010 r., zaś w dniu 7 kwietnia 2010 r. wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarzuciła w niej, iż WINGiK bezprawnie odmówił jej udostępnienia żądanych map. Skarżąca zrelacjonowała przebieg postępowania przed Starostą Powiatu L. oraz przed WINGiK i wywiodła, że treść art. 24 ust. 3 i art. 40 ust. 3 i 3b Upgik nie upoważnia do wniosku, że udostępnieniu podlegają wyłącznie "mapy teraźniejsze".
WINGiK wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając oczekiwany kierunek rozstrzygnięcia powołał się na argumenty przedstawione w zaskarżonym piśmie. Zwrócił nadto uwagę, że czynności podejmowane w sprawie zainicjowanej przez skarżącą mają charakter materialno-techniczny i nie podlegają załatwieniu w formie decyzji bądź postanowienia - art. 104 i 123 k.p.a.
Wojewódzki Sad Administracyjny, zważył, co następuje
Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.
W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do dyspozycji art. 3 § 2 Ppsa mogą być:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Zgodnie z art. 3 § 3 Ppsa "Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach".
W pierwszej kolejności rozważyć należy charakter prawny przedmiotu skargi W. J., który skarżąca określiła jako pismo WINGiK z [...] marca 2010 r. W ocenie Sądu tak określony przedmiot skargi nie mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 Ppsa. Skarżąca domagała się określonego zachowania od Starosty L. - dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na wydaniu z archiwalnego zasobu geodezyjnego stosownych map. Starosta L. pismem z 23 listopada 2009 r., potwierdzonym w kolejnym piśmie z 19 stycznia 2010 r. odmówił uwzględnienia tego wniosku. Aby skutecznie zaskarżyć odmowę dokonania takiej czynności i wywodzić przed sądem administracyjnym, że starosta odmawiając wydania map archiwalnych naruszył przepisy prawa, W. J. powinna wnieść za jego pośrednictwem skargę do tut. WSA na akt odmawiający dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na wydaniu map źródłowych z bazowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa).
W tak uruchomionym postępowaniu skarżąca mogłaby oczekiwać oceny legalności stanowiska Starosty L. Skarżąca w przedmiotowej sprawie z takiego trybu nie skorzystała. Zakwestionowała natomiast stanowisko Starosty L. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt wnosząc pismo, określone jako zażalenie, do WINGiK. W istocie biorąc pod uwagę treść owego "zażalenia" przyjąć należy, że pismo W. J. z 28 stycznia 2010 r. było skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a., skoro kwestionowała w nim naruszenie przez starostę praworządności oraz jej interesu poprzez odmowę wydania map z zasobu źródłowego. WINGiK rozpatrzył tę skargę i udzielił na nią odpowiedzi pismem z 23 lutego 2010 r. (art. 238 § 1 k.p.a.). Ponieważ skarżącą treść odpowiedzi udzielonej przez WINGiK na zażalenie-skargę wobec działalności Starosty L. nie usatysfakcjonowała, przeto ponowiła swą skargę i zarzuciła naruszenie prawa WINGiK, ten zaś organ odpowiadając na kolejną skargę w rozumieniu przepisów Działu VIII podtrzymał swoje stanowisko (art. 239 § 1 k.p.a.).
W istocie rzeczy przedmiotem skargi W. J. jest pismo WINGiK podtrzymujące swoje stanowisko w kwestii bezzasadności skargi na działalność Starosty L. w aspekcie odmowy wydania map. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że odpowiedź na skargę w rozumieniu Działu VIII k.p.a. nie może być przedmiotem kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2009 r., II OSK 689/09, Baza Orzecznictwa LEX nr 574240), tak samo zatem podtrzymanie tej odpowiedzi również nie podlega zaskarżeniu.
Z tych powodów Sąd skargę jako niedopuszczalną z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa) odrzucił. Na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa Sąd postanowił zwrócić stronie uiszczony wpis.
Skarżąca może ponowić prośbę do Starosty L., w razie aktu odmownego w terminie 14 dni od daty jego doręczenia skarżąca winna wezwać starostę do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 Ppsa), następnie zaś w razie, gdy wniosek taki nie zostanie przez organ uwzględniony w terminie do 60 dni od dnia doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa wnieść skargę sądowoadministracyjną za pośrednictwem organu. O ile starosta w terminie do 60 dni od dnia doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa odmówi jego uwzględnienia, termin do wniesienia skargi wynosił będzie 30 dni od dnia doręczenia tej odmowy (art. 53 § 2 Ppsa). O takim trybie zaskarżania aktu W. J. była już pouczona w postanowienie tut. WSA II SA/Rz 499/08.