Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., w dacie orzekania przez Sąd t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej: "K.p.a.") stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez P. G. od postanowienia Starosty z dnia [...] września 2013 r., nr [...] odmawiającego uzupełnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...].
Postanowienie zostało zaskarżone do tutejszego Sądu przez P. G. domagającego się jego uchylenia i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie uzasadniając niedopuszczalność skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") zgodnie, z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie uzupełnienia decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...].
Stosownie do art. 111 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (§ 1). Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1 (§ 1 a). Ponadto, z brzmienia § 1b wynika, że uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie o uzupełnieniu nie ma samodzielnego bytu prawnego, a pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domagała się strona. Postanowienie o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia dzieli losy tegoż aktu administracyjnego w szczególności w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) (postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 62/10, wyroki WSA: w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2034/12, w Bydgoszczy dnia 29 maja 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 252/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl).
Na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie ani rozstrzygające sprawę co do istoty.
W rezultacie orzeczenie w przedmiocie uzupełnienia decyzji nie podlega zaskarżeniu na drodze postępowania administracyjnego ani nie stanowi rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., które pozwalałoby na kontrolę sądowoadministracyjną takiego orzeczenia. (tak również WSA w Łodzi w postanowieniu z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1186/14).
Stanowisko to znajduje również akceptację w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W jednym z postanowień z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1590/13, Sąd ten wskazał, że art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie.
Nie można bowiem zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenie na to postanowienie. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel, którym było przyspieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach. Wniesienie bowiem niedopuszczalnego zażalenia i wydanie na skutek tego zażalenia postanowienia przez organ wyższego stopnia, z możliwością wniesienia skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego, oznaczałoby konieczność rozpoznawania takiej skargi na rozprawie i wydania wyroku oraz w razie wniesienia skargi kasacyjnej rozpoznania jej na rozprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym przedmiotem rozpoznania byłoby postanowienie organu I instancji – niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji.
Postanowienie to zostało wydane na tle postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, na które tak samo, jak na postanowienie o uzupełnieniu lub o odmowie uzupełnienia decyzji nie przysługuje zależnie, w związku z czym w ocenie Sądu uwagi w nim zawarte znajdą w pełni zastosowanie do niniejszej sprawy. Podobne stanowisko reprezentują sądy w sprawie zażalenia na postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 84/16) czy w sprawie odmowy wyłączenia pracownika (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1714/15).
Skoro zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a., a brak jest regulacji szczegółowej w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a. dopuszczającej możliwość wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, skargę tę należało ocenić jako niedopuszczalną. Nie ma natomiast znaczenia, że Skarżący został pouczony przez organ odwoławczy o tym, że może na postanowienie złożyć skargę do tut. Sądu, ponieważ pouczenie takie nie tworzy samo przez się prawa do zaskarżenia aktu, który nie podlega samodzielnej kontroli. Również organ wycofał się z tego stanowiska, wnosząc w odpowiedzi na skargę, o jej odrzucenie.
Z tych wszystkich powodów skarga podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.