Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") zobowiązał JZ – właściciela działki nr 1118/5 w [...], do wykorzystania studzienki zlokalizowanej na ww. nieruchomości do celów gospodarczych oraz jej powiększenie poprzez pogłębienie z koniecznością zaślepienia wylotu studni.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że w prowadzonym postępowaniu postanowieniem z dnia 18 marca 2016 r. dopuścił jako dowód opinię biegłego z zakresu hydrologii, hydrogeologii i budownictwa. We wskazanej opinii biegły stwierdził, że zdolność retencyjna studni jest dalece niewystarczająca, a stwierdzenie powyższe – jak wskazano w uzasadnieniu decyzji – podzielił w całości organ I instancji. Analizując zlewnię terenu i weryfikując możliwości retencyjne studzienki na działce nr 1118/5, z uwzględnieniem opróżnienia spływu wód z terenów zlokalizowanych powyżej stwierdzono, że woda spływająca do studzienki z terenów wyżej położonych jest w niej kumulowana, a po osiągnięciu poziomu wysokości odpływu intensywnie spływa na teren niżej położony. Zdaniem Burmistrza, w sposób nie budzący wątpliwości wykazano również szkody na działce sąsiedniej o nr 1118/4, spowodowane przez sporną studzienkę i polegające na zalewaniu upraw rolnych oraz podtapianiu zabudowań inwentarsko – gospodarczych.
Skoro zaś wykazano związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zamianami dokonanymi na działce nr 1118/5, a występującymi szkodami, to organ był zobligowany do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.) w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm.).
Uwzględniając odwołanie ZD decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", uchyliło opisaną wyżej decyzję Burmistrza [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1118/5 w [...] nastąpiła zmiana pierwotnych stosunków wodnych w stopniu, który mógłby wywołać wpływ na powstanie szkód na nieruchomości sąsiedniej. Kolegium zauważyło, że ewentualne zmiany mogą wynikać z niwelacji terenu, zmian w obrębie studzienki kanalizacyjnej lub dodaniu rur PCV służących do odprowadzania wody, niemniej organ I instancji nie wskazał, która z tych zmian wpłynęła na zmianę stosunków wodnych. Nie wykazał również związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy poszczególnymi zmianami a szkodą powstała na nieruchomości sąsiedniej.
W ocenie Kolegium, mając na uwadze powyższe oraz konieczność dokonania jednoznacznych ustaleń w kontekście ewentualnego zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne, za konieczne uznano zwrócenie się do biegłego z zakresu hydrologii celem wyjaśnienia przyczyn zmiany stosunków wodnych. Brak wiadomości specjalnych wyklucza jednoznaczne stwierdzenie, że nałożenie na JZ obowiązków istocie doprowadzi do zabezpieczenia nieruchomości sąsiednich przed dalszymi szkodami.
W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ZD wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca podniosła, że zaskarżone sprzeciwem rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że zakres stanu faktycznego sprawy wymagający wyjaśnia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, prowadzonego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Ponadto powodując się na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nie dostrzegł, że opinia taka została już złożona do akt sprawy. Z jej treści wynika zaś, ze na działce nr 1118/5 doszło do zmiany stosunków wodnych, a zaistniała zmiana oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji.
W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie, podstawą rozstrzygnięcia Kolegium o charakterze kasacyjnym było stwierdzenie nieustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób uprawniający do wydania decyzji na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne.
Sąd powyższej konstatacji nie podziela. Organ odwoławczy nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium nie wykazało również, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 K.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalany w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego.
Po pierwsze, okoliczność niewykazania przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozpatrzenia sprawy na gruncie postępowania administracyjnego oraz ich subsumpcji, nie stanowi sama w sobie przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wadliwe uzasadnienie jest oczywiście naruszeniem przepisów prawa (art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), jednakże w kontekście kontroli instancyjnej istotne jest przede wszystkim, czy rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu w świetle stanu faktycznego udokumentowanego w aktach sprawy. Innymi słowy, nawet brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przesłanek, którymi kierował się organ I instancji przy rozstrzyganiu sprawy nie stanowi automatycznej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym organ odwoławczy winien rozważyć dopiero w sytuacji, gdy na podstawie uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie jest możliwe zweryfikowane legalności stanowiska organu I instancji.
Po drugie, Kolegium nie wskazało w zaskarżonej decyzji w żaden sposób, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach organu I instancji uniemożliwia wydanie decyzji o charakterze merytorycznym, względnie nie mógł zostać uzupełniony w trybie uzupełniającego postępowania odwoławczego. Jest to o tyle istotne, że odwołanie skarżącej zostało wniesione w dniu 19 marca 2018 r., a wydana ponad półtora roku później decyzja nie została poprzedzona żadnymi czynnościami wyjaśniającymi lub jakimikolwiek innymi czynnościami procesowymi, mającymi na celu rozpoznanie sprawy. Słusznie wskazuje skarżąca, że w aktach sprawy znajduje się opinia techniczna z dnia 30 czerwca 2016 r., sporządzona przez biegłego [...] a oraz opinia techniczna uzupełniająca z dnia 30 lipca 2017 r. Jej przedmiotem było ustalenie, czy na działce nr 1118/2, która uległa podziałowi m.in. na działkę nr 1118/5, doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla działek sąsiednich.
W opinii tej biegły stwierdził, że na spornej nieruchomości doszło do zmiany stosunków wodnych poprzez ingerencję w niwelację terenu oraz wykonanie drogi dojazdowej, za zaistniałe zmiany odpowiada właściciel działki nr 1118/2, a dokonana zmiana stosunków wodnych spowodowała szkody dla gruntów sąsiednich (str. 7 i 8 opinii). Biegły w konkluzji wskazał proponowany sposób usunięcia stanu niezgodnego z prawem, które w jego ocenie spowoduje, że "w zasadzie całość" wód opadowych zostanie skierowana do istniejącego cieku wodnego wzdłuż drogi powiatowej (str. 9 opinii).
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że rzeczą organu odwoławczego było przeanalizowanie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy pod kątem weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. Tymczasem Kolegium nie podjęło chociażby próby wykazania dlaczego dotychczasowa opinia jest niewystarczająca do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz – co nie mniej istotne – że okoliczności wymagające wyjaśnienia nie mogą zostać ustalone w drodze postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Rzeczą organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym (art. 138 § 1 k.p.a.), będącego realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest zaś wyjątkiem od opisanej wyżej zasady. Dopiero w sytuacji wykazania, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., organ był upoważniony do wydania decyzji kasacyjnej.
Sąd wskazuje przy tym, że będąc w niniejszej sprawie ograniczony przepisem art. 64e P.p.s.a., nie jest władny do poddania kontroli stanowiska wyrażonego przez Burmistrza [...], w szczególności tego, czy w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji na podstawi art. 29 ustawy Prawo wodne, względnie czy treść obowiązku nałożonego na stronę decyzją organu I instancji jest zasadna.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nieuprawniony, z wyżej przedstawionych okoliczności sprawy. Błędnie też przyjął, że zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia wykroczył poza ramy przepisu art. 136 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.