Uzasadnienie
Podaniem z dnia 3 lutego 2015 r. KZ zwrócił się do Burmistrza Gminy [.] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką JZ.
Decyzją z dnia [.] lutego 2015 r. nr [.], Burmistrz [.] odmówił wnioskodawcy przyznania żądanego świadczenia. Uznał bowiem, że strona nie spełniała jednego z kryteriów określonych w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) dalej: "U.ś.r.". Mianowicie, nie jest możliwe na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności matki ustalenie, od kiedy datuje się jej niepełnosprawność.
W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K.38/13, którym uznano przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji i wniósł o pozytywne dla niego załatwienie sprawy.
Decyzją z dnia [.] lutego 2015 r. nr [.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji. W ocenie Kolegium treść uzasadnienia wyroku Trybunału nie stwarza podstaw do odmiennego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który winien odpowiednio znowelizować ustawę o świadczeniach rodzinnych. Skutkiem wyroku nie było bowiem ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy ani wykreowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze na powyższą decyzję KZ ponownie zwrócił uwagę na wyrok Trybunału z dnia 21 października 2014 r. sygn. K.38/13 uznając, że na jego podstawie powinno zostać mu przyznane żądane świadczenie.
W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wprost z takich powodów, jakie z niej wynikają.
Z ustalonego przez organy stanu faktycznego wynika, że skarżący jest synem niepełnosprawnej w stopniu znacznym JZ. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [.] z dnia [.] stycznia 2015 r. wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność w/w, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 grudnia 2014 r. Brak jest natomiast ustaleń w zakresie czy KZ w istocie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką.
Organy stanęły na stanowisku, że nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidziana w art. 17 ust. 1b U.ś.r. SKO odwołało się przy tym wprost do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13.
Wskazać należy, że z końcowej części art. 17 ust. 1 U.ś.r. jednoznacznie wynika, że stwierdzenie niepełnosprawności (w tym również daty jej powstania) powinno być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenie takie, zawarte w stosownym orzeczeniu właściwego organu, jest niezbędne do ubiegania się o przyznanie wnioskowanego świadczenia. W konsekwencji zatem organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są – co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę (por. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 16 października 2014 r. VIII SA/Wa 4/14). Kwestia ta straciła jednak na znaczeniu w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b U.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Jak się podkreśla w doktrynie wyrok zakresowy, a takim jest wyrok wydany w sprawie K 38/13, stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania, którego rozumienie nie jest sporne (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104). Przywołany wyrok TK odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b U.ś.r., na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest więc uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Wyrok ten należy więc uznać za tzw. wyrok zakresowy sensu stricte, gdyż jego skutkiem jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b U.ś.r. (co do treści w nim ujętej), będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 U.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy w tej mierze. Możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 U.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60).
W sprawie K 38/13 Trybunał derogował fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", PiP nr 10/2008).
Podkreślić również należy, że derogując w przedstawionym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b U.ś.r. Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Kwestia ta jest szczególnie istotna bo, skoro stwierdzona została niezgodność z Konstytucją danego przepisu, to Sąd nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę.
Uwagi powyższe poczynione zostały w związku z pewnymi wątpliwościami, jakie w kontekście treści sentencji wywołują niektóre fragmenty uzasadnienia ww. wyroku Trybunału, do których odwołuje się zresztą SKO. Po szczegółowym rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (pkt 7, w szczególności 7.3) Trybunał rozważając skutki wyroku (pkt 8) wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). W akapicie czwartym punktu 8 znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b U.ś.r. cytowane zresztą przez SKO.
Jak konstatuje Trybunał "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b U.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b U.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".
Przytoczony fragment potwierdza wyżej omówioną charakterystykę zakresowego typu wyroku, a w ocenie Kolegium wyrażonej w skarżonej decyzji jest argumentem przemawiającym za bezzasadnością żądania wnioskodawcy. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to wskazać należy, że dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b U.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie wyraźnie i wprost przeczy sentencji wyroku i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.
Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek a ustawodawca do chwili obecnej nie podjął skutecznych działań w tej mierze (chociaż miał je podjąć bez zbędnej zwłoki), to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustaleni możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Jak wskazano wyżej zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej. Zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b U.ś.r. w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany.
Zaznaczyć też trzeba, że wedle dominującego poglądu doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego). Brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).
Za uznaniem bezpośredniego skutku wyroku dla sytuacji prawnej przedmiotowej sprawy przemawiają również istotne argumenty funkcjonalne. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zróżnicowanie wprowadzone w art. 17 ust. 1b U.ś.r. godzi w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast.).
Nadmienić tylko wypada, że stanowisko sądów administracyjnych w przypadkach analogicznych, jak w niniejszej sprawie jest jednolite (zob. m.in. uzasadnienia wyroków WSA w Bydgoszczy z dnia 16 czerwca 2015r. II SABd 434/15 i z dnia 24 czerwca 2015r. II SA/Bd 327/15, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r. IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r. II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r. II SA/Łd 1034/14, WSA w Olsztynie z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15 i wiele innych, dostępne na dostępne na www.cbois. nsa.gov.pl).
W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie zaistniała zatem podstawa do uchylenia obu decyzji na podstawie art. 135 P.p.s.a., ponieważ wyżej wskazanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b U.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Skarżący nie powinien być bowiem traktowany gorzej niż osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny nie tylko wówczas, gdyby niepełnosprawność powstała w czasie, gdy osoba ta nie spełniała określonych w w/w przepisie warunków, ale tym bardziej gdy – wobec treści orzeczenia o niepełnosprawności – nie da się ustalić, kiedy ona powstała, a więc nie można wykluczyć, że w tym okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b U.ś.r.
Skarżący wywiązał się ze swej powinności przedłożenia orzeczenia o niepełnosprawności – art. 23 ust. 4 pkt 4 lit. b U.ś.r., zaś z racji braku wskazania w tym orzeczeniu daty powstania niepełnosprawności nie może ponosić negatywnych konsekwencji orzeczniczych, skoro nie jest to wynikiem jego prawnego zaniechania. W tej sytuacji ciężar przedsięwzięcia czynności procesowych ukierunkowanych na ustalenie daty, a właściwie czasookresu wskazanego w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 zostaje przerzucony na organ administracji publicznej. Nieuczynienie powyższego stanowi naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obligujących organy administracji do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na marginesie należy dostrzec, że przyjmując punkt widzenia orzekających w sprawie organów, konsekwentnie – stosownie do wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego – powinnością organów było poinformowanie skarżącego o potrzebie przedłożenia uzupełniającej dokumentacji medycznej poświadczającej czasookres powstania niepełnosprawności u jego matki z jednoczesnym pouczeniem, że zaniechanie powyższego będzie implikowało merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.
W realiach tej konkretnej sprawy konieczne jest także zbadanie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia KZ w celu sprawowania opieki nad matką bądź niepodejmowania zatrudnienia w związku z tym oraz faktu sprawowania rzeczywistej opieki nad nią.
Na koniec wspomnieć jedynie należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie omawiany wyrok TK może być ewentualną podstawą przyznania świadczenia, lecz przepis ustawy, na którego prawidłową wykładnię wpływ ma sentencja tego wyroku.
Mając na uwadze powyższe należało skargę uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.
W ponownym postępowaniu orzekające organy zastosują się do wskazania co do dalszego postępowania, a rozstrzygając sprawę uwzględnią wykładnię art. 17 U.ś.r. zaprezentowaną powyżej.