Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowiez 29 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 411/22

Uzasadnienie

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi A.N. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 19 stycznia 2022 r. nr SKO.4115.1505.2021 dotycząca odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, Wójt Gminy [...] - po rozpoznaniu wniosku A.N. z 7 czerwca 2021 r. - decyzją z 9 sierpnia 2021 r. nr GOPS 000783/08/2021 odmówił przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką M.N.; decyzja ta została uchylona decyzją SKO z 15 października 2021 r. nr SKO.4115.1057.2021, z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia postępowania dowodowego.

Decyzją z 25 listopada 2021 r. nr GOPS 000783/08/2021/II/11/2021 Wójt Gminy [...] ponownie odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że wg poczynionych w sprawie ustaleń, podjęcie przez niego pracy zawodowej nie kolidowałoby ze sprawowaniem w dotychczasowym wymiarze opieki nad matką, której niepełnosprawność nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (stała się osobą niepełnosprawną w wieku 67 lat).

W odwołaniu reprezentujący wnioskodawcę pełnomocnik (adwokat) zarzucił naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Ponadto zarzucił błędne zastosowanie art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowiący o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki posiada zstępnych którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może mieć on zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz syna.

Po rozpatrzenia odwołania Kolegium - działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 25 listopada 2021 r.

W uzasadnieniu wskazało, że istota rozpoznawanej sprawy w zakresie art. 17 ust. 1b u.ś.r. sprowadza się do ustalenia, że wyrokiem TK z 21 października 2014 r. K 38/13 stwierdzono jego niezgodność z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Mimo braku modyfikacji tej normy przez ustawodawcę w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki których niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 18 (25) roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności.

Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji wbrew stanowisku organu I instancji, nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP.

Odnośnie drugiej przesłanki odmownej, wg Kolegium, poczynione w sprawie ustalenia faktyczne wykazały, że istnieją obiektywne przeszkody uniemożliwiające wypełnienie obowiązku alimentacyjnego względem M.N. przez trójkę jej dzieci (córki) i w konsekwencji uniemożliwiające ubieganie się przez nie o świadczenie pielęgnacyjne w ramach zapewnienia czynności opiekuńczych wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Syn podopiecznej jest osobą zobowiązaną wobec niej do alimentacji i w przypadku, gdy inne osoby zobowiązane do alimentacji z racji wykonywania pracy zarobkowej (miejsca zamieszkania) nie mogą sprawować takiej opieki, a on podejmuje ten trud, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jemu. Faktyczne sprawowanie takiej opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową, daje podstawy do ustalenia, iż została spełniona przesłanka wymagana na podstawie art. 17 u.ś.r. Nie mniej istotna jest kwestia niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom uprawnionym od niepodjęcia lub rezygnacji przez nich z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że M.N. legitymuje się takim orzeczeniem, wg którego przyczyną niepełnosprawności jest [...] i choroby [...]. Porusza się samodzielnie, nie jest osobą leżącą, jest sprawna intelektualnie. Samodzielnie myje się, ubiera, chodzi do toalety i pod prysznic, spożywa posiłki, nie potrzebuje pomocy przy krojeniu, smarowaniu.

Organ odwoławczy po analizie zgromadzonego materiału dowodowego doszedł do przekonania, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę a wykonywaną opieką. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych, świadczenie pielęgnacyjne jako forma wsparcia rodziny nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko tych, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby którą się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy lub powoduje konieczność rezygnacji z niej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

W ocenie Kolegium taki związek w sprawie nie zachodzi. Zarówno z ustaleń dokonanych podczas wywiadu środowiskowego jak i zestawienia czynności przedłożonych przez samego odwołującego, oświadczeń rodzeństwa strony i samej podopiecznej nie wynika, aby zakres obowiązków odwołującego związanych z opieką nad matką uniemożliwiał mu podjęcie zatrudnienia przynajmniej w częściowym wymiarze czasu pracy. Takie czynności jak pomoc 2 razy w tygodniu w utrzymaniu higieny, 2 razy dziennie przy podawaniu leków, 4 razy dziennie przy podawaniu posiłków, spędzanie wspólnego czasu z matką, robienie zakupów, sprzątanie mieszkania, palenie w piecu, w razie potrzeby uczestniczenie w wizytach lekarskich i załatwianie spraw urzędowych nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności odwołującego. Z akt sprawy nie wynika, aby osoba nad którą sprawowana jest opieka wymagała ciągłej obecności czy nadzoru ze strony odwołującego, a związane z nią czynności mogą być zorganizowane w sposób umożliwiający mu podjęcie zatrudnienia, przynajmniej w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Decyzję SKO z 19 stycznia 2022 r. zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.N. (zastępowany przez pełnomocnika – adwokata), zarzucając jej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;

Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie A.N. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Wskazując na wyroki WSA w Gdańsku z 16 września 2021 r. III SA/Gd 577/21, WSA w Krakowie z 9 grudnia 2019 r. III SA/Kr 1164/19 i WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r. II SA/Rz 535/19 wywiódł, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania jej nieustannie i przez 24 godziny na dobę. Ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącego matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu tej opieki chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, a powodem tego jest naruszenie przez te organy przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzjami tymi organy odmówiły przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do powyższego nie budzi wątpliwości, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (7 czerwca 2021 r.) na skarżącym A.N. - jako synu - ciążył obowiązek alimentacyjny wobec matki M.N. (ur. [...] r.), legitymującej się wydanym [...] października 2018 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. orzeczeniem nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem m.in. na potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji oraz konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (orzeczenie to wydano do 31 października 2021 r.).

1. Organ I instancji w decyzji z 25 listopada 2021 r. jako przyczynę odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia z tytułu opieki nad matką wskazał m.in. okoliczność, że stała się ona osobą niepełnosprawną dopiero w wieku 67 lat, przez co nie został spełniony warunek o jakim mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (w tej mierze Wójt oparł się na w/w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, wg którego – przy ustalonym stopniu niepełnosprawności datowanym od 17 sierpnia 2017 r. - nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje).

Odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o tę okoliczność trafnie zweryfikował w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, prawidłowo wywodząc w oparciu o wyrok TK z 21 października 2014 r. K 38/13 (wszedł on w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r.), że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy do takiej odmowy (zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia). TK we wskazanym wyroku stwierdził, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje wprost skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Powoduje jednak konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując więc taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis ten – jako zgodny z Konstytucją – powinien znaleźć zastosowanie.

Natomiast w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W tej sytuacji, mimo że art. 17 ust. 1b nie został usunięty z u.ś.r. i nadal zachowuje dotychczasowe brzmienie, wywodzenie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na literalne brzmienie tego przepisu nie znajduje uzasadnienia.

Powyższe jawi się o tyle jako istotne, że organ I instancji z uwagi na tę okoliczność odmówił już przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego wcześniejszą wydaną w sprawie decyzją (z 9 sierpnia 2021 r.), a mimo jej uchylenia kasacyjną decyzją SKO z 15 października 2021 r. ze wskazaniem m.in. na obowiązek zbadania w toku ponownego rozpatrywania sprawy, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia z wyłączeniem tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r. która została uznana za niekonstytucyjną, Wójt w sposób prawnie niedopuszczalny i niemożliwy do zaakceptowania decyzją z 25 listopada 2021 r. ponownie odmówił na tej podstawie przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

2. Nie do zaakceptowania pozostaje także druga wskazana przez organ I instancji w decyzji z 25 listopada 2021 r. przyczyna odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, którą Kolegium w zaskarżonej decyzji z 19 stycznia 2022 r. przyjęło jako samoistną; w tym względzie wg tych organów podjęcie przez skarżącego pracy zawodowej nie kolidowałoby ze sprawowaniem w dotychczasowym wymiarze opieki nad matką, przez co nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. między niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia a wykonywaniem tej opieki.

Powyższy wniosek zestawiony z zebranym w sprawie materiałem dowodowym jawi się co najmniej jako przedwczesny, a przez to niemożliwy do zaakceptowania.

Sąd podziela stanowisko SKO wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że jakkolwiek art. 17 u.ś.r. normujący instytucję świadczenia pielęgnacyjnego nie zawiera definicji opieki ani nie określa sposobu jej sprawowania, to ust. 1 tego artykułu w sposób wyraźny wiąże jednak niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę wnioskującą o to świadczenie z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Opieka ta powinna mieć charakter stały lub długotrwały i wiązać się ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji osoby niepełnosprawnej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, która niezależnie od obowiązku moralnego, ma swoje prawne oparcie w regulacji art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego; zgodnie z jego treścią, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.

Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi konsekwencję faktycznego braku możliwości podjęcia zatrudnienia (rezygnacji z niego), determinowanego niezbędnością zapewnienia opieki bliskiej osobie niepełnosprawnej. Świadczenie to nie może być w związku z tym traktowane jako zastępcze źródło dochodu, gdyż jego celem jest udzielenie materialnego wsparcia osobom rezygnującym z aktywności zawodowej aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Stanowi więc ono rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, skutkującej niemożnością wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.

Orzekające w sprawie organy administracji I i II instancji w oparciu o ustalenia ponownego wywiadu środowiskowego (poczynione w listopadzie 2021 r., po wydaniu przez SKO decyzji kasacyjnej z 15 października 2021 r.) stwierdziły, że jakkolwiek istnieją obiektywne przeszkody uniemożliwiające wypełnienie obowiązku alimentacyjnego względem M.N. przez trójkę jej dzieci (tj. zamieszkujące oddzielnie córki) – przez co zamieszkujący wspólnie i opiekujący sią nią syn (skarżący) może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, to jednak zakres wykonywanych przez niego obowiązków (m.in. podawanie posiłków i leków – odpowiednio 4 i 2 razy dziennie, pomoc przy higienie - 2 razy w tygodniu, robienie zakupów, sprzątanie mieszkania, robienie zakupów, uczestniczenie w wizytach lekarskich, załatwianie w razie potrzeby spraw urzędowych, przygotowywanie opału i opalanie w piecu) - przy samodzielności matki w poruszaniu się, myciu, ubieraniu, bieżących czynnościach higienicznych i spożywaniu posiłków – nie wyklucza przynajmniej w częściowym wymiarze podjęcia pracy zarobkowej.

Zdaniem Sądu, mimo że powyższe ustalenia różnią się od zapisów zawartych w kwestionariuszu pierwotnie przeprowadzonego w sprawie 30 lipca 2021 r. wywiadu środowiskowego (wg którego M.N. wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a opiekujący się nią syn pomaga jej we wszystkich wyżej wymienionych czynnościach życia codziennego), nie oznacza to, że pozostają względem siebie sprzeczne, a tym bardziej, że przemawiają za wydaniem dla skarżącego decyzji odmownej.

Dla uznania opieki za spełniającą kryteria o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby jej wymagającej, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego). Konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby. W tym znaczeniu opieka lub pomoc musi być tyle absorbująca czasowo w sensie krótkoterminowym (dobowym) jak i długoterminowym (miesięcy, lat), że podejmowane w ich ramach czynności warunkują egzystowanie osoby wymagającej opieki w warunkach odpowiadających godności człowieka, a jednocześnie ich wykonywanie bezwzględnie stoi na przeszkodzie wykonywaniu przez opiekuna pracy zarobkowej (bądź wymusza na nim rezygnację z takiej pracy).

Stała opieka powinna być rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę i nie utożsamia sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad inną osobą z koniecznością zamieszkiwania z tą osobą (por. m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 3 marca 2022 r. II SA/Ol 128/22 - LEX nr 3322407 i WSA w Gliwicach z 16 czerwca 2021 r. II SA/Gl 497/21 - LEX nr 3197566). Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia (wyrok NSA z 7 sierpnia 2019 r. I OSK 4023/18).

a) w kontekście powyższego wątpliwości budzą przede wszystkim całkowicie odmienne uwagi co do oceny stanu zdrowia M.N. i sposobu sprawowania opieki nad nią przez skarżącego, dokonane w stosunkowo niewielkim odstępie czasowym (ok. 4 miesiące) przez tą samą osobę (przeprowadzającego wywiady pracownika socjalnego), do czego bazujące na tym przy wydawaniu decyzji organy I i II instancji nie odniosły się. Jawi się to jako doniosłe o tyle, że wobec legitymowania się przez M.N. od [...] października 2018 r. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem m.in. na potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, skarżący również od tego czasu pobiera z związku ze sprawowaną nad matką opieką specjalny zasiłek opiekuńczy. Jakkolwiek są to dwa różne i niezależne od siebie świadczenia których jednoczesne pobieranie nie jest możliwe, przesłanki niepodejmowania /rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej są w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego tożsame z zawartymi w art. 17 ust. 1 w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego (zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1539) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji). W związku z tym jako całkowicie niezrozumiała jawi się pozbawiona jakiegokolwiek wyjaśnienia sytuacja, w której orzekające w sprawie organy administracji dokonują całkowicie odmiennej oceny tych przesłanek w zależności od rodzaju świadczenia do którego skarżący jest już uprawniony lub o którego przyznanie się ubiega, interpretując je na jego niekorzyść w przypadku świadczenia korzystniejszego finansowo;

b) oceniając spełnienie w stosunku do skarżącego i jego matki przesłanki konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji orzekające w sprawie organy administracji w sposób nieuprawniony zawęziły jej zakres znaczeniowy, koncentrując się jedynie na wybranych funkcjach i czynnościach życiowych osoby wymagającej opieki, sprowadzając je do samodzielności w spożywaniu posiłków, poruszaniu się (w miejscu zamieszkania) czy podstawowych czynności higienicznych. Zakresowo przesłanka ta jest pojęciem znacznie szerszym, a wskazane czynności nie wykluczają znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji osoby niepełnosprawnej. O ile z żadnego z uregulowań u.ś.r. odnoszących się do świadczenia pielęgnacyjnego nie wynika obowiązek wykonywania czynności opiekuńczych "non stop" (czyli "przez całą dobę") ani nawet wymóg wspólnego zamieszkiwania osoby sprawującej opiekę z osobą jej potrzebującą, to spełnienie powyższej przesłanki musi być postrzegane kompleksowo przez pryzmat stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej i jej potrzeb determinowanych orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, których wyznacznikiem jest także bytowanie w warunkach bezpiecznych i odpowiadających godności człowieka.

W związku z powyższym należy zauważyć, że organy administracji nie kwestionują co do zasady za sporządzonymi w sprawie wywiadami środowiskowymi sprawowania przez skarżącego opieki nad matką. Wobec wskazanego wprost w ostatnim z nich sprawowania opieki obejmującej wożenie do lekarza, wykupywanie leków, przyrządzanie posiłków, przygotowywanie opału oraz dbanie o ciepło i porządek w domu - przekładające się na pozostawanie do dyspozycji całą dobę (s. 2), jako nieadekwatne jawi się jednoczesne wywodzenie z tego braku związku przyczynowo – skutkowego między niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia a wykonywaniem opieki nad matką połączone ze wskazaniem możliwość podjęcia aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Takie wnioski jawią się tym bardziej niekonsekwentne, że abstrahując od czynności dotyczących zabezpieczenia doraźnych potrzeb (m.in. zakupy, wizyty lekarskie, załatwianie spraw urzędowych) nie zostało w ogóle ustalone, ile średnio czasu codziennie skarżący poświęca pozostałym niezbędnym czynnościom związanym z bieżącą opieką i pomocą matce (w tym związanych chociażby z przygotowaniem posiłków i podaniem "na czas" lekarstw), czy wykonywane czynności dotyczą pory dziennej i/ lub nocnej, jakich godzin /przedziału czasu to najczęściej dotyczy, czy i w jakich odstępach czasowych muszą być podawane przez skarżącego leki itp.

Nie wyjaśniono także, czy mimo wskazywanej względnej sprawności fizycznej matki skarżącego wynikającej głównie z przeprowadzonych zabiegów operacyjnych ([...]) i rehabilitacyjnych ułatwiających poruszanie się, nie wymaga ona sprawowania nad nią bieżącego, systematycznego nadzoru (i ewentualnej pomocy) powodowanego sygnalizowanymi w wywiadzie środowiskom [...], jako następstwa przebytego [...] (czy ze względów bezpieczeństwa może być pozostawiana bez dozoru innych osób, a jeżeli tak, na jak długo).

Informacje w tym zakresie pozwoliłyby w pewny sposób zweryfikować podstawową przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyrażoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a więc zakwestionowany przez organy związek między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy przez niego matce jako osobie legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w związku ze znacznie ograniczoną możliwością jej samodzielnej egzystencji (inaczej ujmując, informacje te pozwoliłyby ustalić, czy sprawowanie opieki obiektywnie wyklucza równoczesne wykonywanie przez opiekuna regularnej pracy zarobkowej). W tym zakresie należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że dotychczasowe wnioski organów co do samodzielności matki skarżącego w wykonywaniu podstawowych czynności nie wykluczają istnienia po jej stronie jako osoby niepełnosprawnej znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji, a tym samym konieczności sprawowania nad nią stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby.

Okoliczności te nie zostały w sprawie w sposób dostateczny i przekonujący ustalone, co zaskarżoną decyzją zaakceptowało SKO mimo tego, że w pierwotnej decyzji z 15 października 2021 r. w wytycznych dla organu I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy wskazało właśnie ma potrzebę ustalenia rzeczywistego rozmiaru i zakresu sprawowanej przez wnioskodawcę opieki oraz potrzeb osoby niepełnosprawnej wynikających z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń, a także oceny, czy rozmiar tej opieki koliduje z podjęciem przez wnioskodawcę aktywności zawodowej;

c) ze sporządzonego w sprawie – oznaczonego datą 10 listopada 2021 r. - wywiadu środowiskowego wynika, że matka wnioskodawcy posiada jeszcze trzy córki, które od wielu lat zamieszkują poza domem rodzinnym i nie opiekują się matką (s. 2). Na s. 3 przeprowadzający w sprawie wywiad środowiskowy pracownik socjalny wskazał, że "ciąży również na córkach obowiązek alimentacyjny wobec matki, jednakże twierdzą, że obecny stan zdrowia matki nie koliduje ze sprawowaniem nad matką opieki i prowadzeniem gospodarstwa rolnego przez brata A.N.".

Powołując się na te twierdzenia pracownik socjalny wywiódł (na czym oparły się następnie organy administracji), że "rzeczywisty rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez Pana A.N. nie jest stały, całodobowy, gdyż osoba niepełnosprawna – matka – posiadająca konkretne schorzenia wykazane w dokumentacji medycznej nie wymaga takiej opieki".

Rzecz jednak w tym, że twierdzenia córek M.N. na które powołał się pracownik socjalny w wywiadzie środowiskowym, zawarte są w odrębnych oświadczeniach i protokołach (co do B.B. i G.P.) oraz notatce służbowej (co do E.W.) oznaczonych odpowiednio datami 23 i 22 listopada 2021 r., a więc przypadającymi po wskazanej dacie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nasuwa to uzasadnione wątpliwości tak co do sposobu zebrania tego materiału dowodowego, jak i rzetelności wynikających z niego informacji, na co pośrednio może także wskazywać praktycznie identyczna ich treść. Jawi się to jako tym bardziej rażące, że jak już wskazano wyżej, ustalając rozmiar, zakres i czas poświęcany na sprawowanie opieki pominięto w tym względzie stanowiska osób potencjalnie najbardziej zainteresowanych w sprawie (tj. skarżącego i jego matki), opierając się na wyjaśnieniach tych, które od długiego czasu z matką nie zamieszkują i nigdy opieki nad nią nie sprawowały, a ponadto jak wynika z oświadczeń i notatki służbowej, obowiązek opieki po stronie brata wprost upatrują w fakcie otrzymania przez niego od rodziców całego majątku, co także stawia pod znakiem zapytania obiektywizm ich oświadczeń.

Z opisanych wyżej przyczyn (pkt 2 a, b, c) przy rozpatrywaniu sprawy doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik poprzez nieuzasadnione (przedwczesne) uznanie o braku spełniania przez wnioskodawcę i jego matkę warunku z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Brak podjęcia czynności zmierzających do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym zakresie materiału dowodowego skutkował koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji (wiążące na mocy art. 153 P.p.s.a.) wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań i wiążą się w ramach ponownego rozpatrywania sprawy z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego o dodatkowe szczegółowe ustalenia opisane w pkt 2 niniejszego uzasadnienia.

Ubocznie Sąd wyraźnie podkreśla (co dotyczy w szczególności organu I instancji z uwagi na przedstawioną w uzasadnieniu jego decyzji argumentacji, do czego nie odniósł się organ odwoławczy), iż z przepisów art. 17 u.ś.r., w tym z jego ust. 1, absolutnie nie wynika możliwość wywodzenia odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z samego faktu ciążącego na osobie wnioskującej o jego przyznanie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby wymagającej opieki, nawet wtedy, gdy wnioskodawca został obdarowany całym majątkiem tej osoby.

W tym względzie żadnego oparcia w przepisach nie znajduje również wywodzenie odmowy przyznania świadczenia na tej podstawie, że przy sprawowaniu opieki może się on posiłkować innymi osobami (zamieszkującymi wspólnie członkami swojej rodziny, na których nie ciąży jednak wobec osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny), co w rezultacie ma przekładać się na możliwość podjęcia (kontynuacji) zatrudnienia przez wnioskodawcę przynajmniej w częściowym wymiarze, a przez to uzasadniać brak związku przyczyno – skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad bliską mu osobą niepełnosprawną.

Aczkolwiek nie ma to znaczenia w sprawie dla okresu wyznaczonego datą złożenia wniosku oraz ważności przedstawionego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącego, ustalenie po jej stronie kontynuacji wskazanego stopnia niepełnosprawności będzie miało jednak znaczenie dla ewentualnego przyznania skarżącemu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego na dalszy okres.

O należnych skarżącemu kosztach zastępstwa procesowego obejmujących wynagrodzenie ustanowionego pełnomocnika z wyboru (480 zł) orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).