Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 10 stycznia 2022 r. nr SKO.4115.1493.2021, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia [...] października 2021 r. nr [...], wydaną w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
W dniu 30 czerwca 2021 r. M. R. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem – J. R. Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ I instancji podał, że J. R. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niemniej jak wynika ze wskazanego orzeczenia, niepełnosprawność u ojca skarżącego istnieje od 63 roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 26 sierpnia 2010 r. Wobec powyższego, skoro niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez niego 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, to w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.".
Niezależnie od powyższego organ I instancji podał, że J. R. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona – I. R. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Względem skarżącego zachodzi zatem negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Zdaniem odwołującego się, zaniechanie legislacyjne ustawodawcy w uchwaleniu przepisów zgodnych ze wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić okoliczności obciążającej stronę i przesądzającej o decyzji odmownej. Ponadto zdaniem skarżącego przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego osoby niepełnosprawnej.
Decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. nr SKO.4115.1493.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...].
Kolegium wskazało, że skoro wskazany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi bezpośredni skutek, to zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w opisywanej sprawie przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u ojca skarżącego. W realiach opisywanej sprawy zachodzi natomiast negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., wobec czego zasadnie organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalono bowiem, że J. R. pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym decyzje organu I instancji – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – uznać należało za odpowiadającą prawu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się syna, będącego jednocześnie opiekunem osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka ta winna być sprawowana przez małżonkę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy wykładnia funkcjonalna tych przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd stwierdza, że ustalenia dokonane w sprawie przez organ I instancji i zaaprobowane przez organ odwoławczy, są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. W sprawie nie budzi wątpliwości, że ojciec skarżącego – J. R., legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie jest również kwestionowane, że żona niepełnosprawnego – I. R. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na wstępie wymaga podkreślenia, że wydanie decyzji odmownej w związku z datą, w której ustalono stopie niepełnosprawności u ojca skarżącego, stanowiło naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. i okoliczność ta została prawidłowo podniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu. Należy mieć bowiem na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego.
Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. (...) Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego" (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, że opisane wyżej uchybienie organu I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem w realiach sprawy zachodzi negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Osobami, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. są osoby, na których, zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 128-133), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1359) – dalej: "K.r.o.", obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei krewnymi w linii prostej, zgodnie z art. 617 § 1 K.r.o., są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, a krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej.
Natomiast z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka (art. 618 § 1 K.r.o.). Przepis art. 128 K.r.o. jednoznacznie wskazuje więc, że obowiązek alimentacyjny ciąży jedynie na osobach spokrewnionych w linii prostej oraz na rodzeństwie. Zgodnie zaś z art. 129 § 1 K.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.
Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Nawet dokonanie wykładni celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie może skutkować przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny, w sytuacjach, w których współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość jej sprawowania (pozwala mu na to wiek i stan zdrowia) lecz odmawia jej sprawowania.
Nie ma przy tym znaczenia, jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc np. to, że zdrowy współmałżonek nie chce zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r. III SA/Gd 152/20; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe rozważania do realiów opisywanej sprawy stwierdzić należy, że skoro żona J. R. żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego, będącego synem osoby wymagającej opieki. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jest jednoznaczny i nie pozostawia uznaniu organów administracji kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pominięcie osób zobowiązanych do alimentacji z powodów niewskazanych wprost w ustawie nie jest w ocenie Sądu działaniem właściwym i nie stanowi o dokonaniu wykładni celowościowej lub funkcjonalnej przepisów u.ś.r. Organy nie są również władne do oceny stanu zdrowia lub okoliczności życiowych stron i dokonywania własnej oceny w przedmiocie tego, czy stan zdrowia osób zobowiązanych do alimentacji lub ich sytuacja życiowa wypełnia hipotezę do uznania ich za osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.