Wyrok WSA w Rzeszowie z 20 września 2022 r., II SA/Rz 419/22

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi J.R. jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej: PWINGiK) z 8 marca 2022 r. nr GK-II.7221.38.2022 dotycząca odmowy aktualizacji wpisów podmiotowych operatu ewidencji gruntów i budynków.

Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że pismem z 6 września 2021 r. J.R. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [...], dotyczącą wpisów podmiotowych odnośnie działek nr [...] i [...]. Podniósł, że "działki te pochodzą z parceli [...]", która należała do jego rodziny i w związku z tym on również powinien być ujawniony w ewidencji gruntów jako ich władający. Na dowód tego w załączeniu przedłożył: wyciąg z wykazów hipotecznych i arkuszy posiadłości gruntowych gm. kat. [...] z 9 grudnia 1968 r. znak: 21730/68, zaświadczenie Sądu Rejonowego w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] marca 2008 r., protokół z [...] września 1974 r. sygn. akt [...], odpis aktu zgonu K.R., akt własności ziemi nr [....], wykaz zmian gruntowych od stanu hipotecznego do stanu ewidencyjnego przyjęty do zasobu powiatowego 3 lipca 2009 r. pod nr [...], reprodukcję części katastru austriackiego z Archiwum Państwowego w [....].

W odpowiedzi z 7 października 2021 r. nr GK.6620.53.16.2021 Starosta wyjaśnił wnioskodawcy kwestie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz poinformował, że "z uwagi na wieloletni konflikt (...), organem właściwym do rozstrzygnięcia istniejących w przedmiotowej sprawie wątpliwości jest sąd powszechny." Wskazał także, że dołączone do pisma z 6 września 2021 r. dokumenty były już znane organowi ewidencyjnemu od czasu zakończonego ostatecznie postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek J.R. pod nr GK.660.01-2.04.1.2016.

Pismem z 15 listopada 2021 r. J.R. ponownie zwrócił się do Starosty o załatwienie sprawy dotyczącej wpisów działek nr [...] i [...]. Przedłożył kolejne dokumenty, tj. akta gminy [...] pow. [...] (kataster gruntowy, wykaz dokumentów tożsamości mieszkańców z gromady [...], gm. [...] z 1950 r.), sentencję wyroku Sądu Powiatowego w [...] sygn. akt [...] oraz sentencję wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...] z [...] czerwca 1970 r. sygn. akt [...].

Starosta [...] decyzją z 25 stycznia 2022 r. nr GK.6620.53.16.2021 na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji wpisów podmiotowych operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [...] odnośnie działek nr [...] i [...]. Wskazał, że kwestia aktualizacji była już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznie decyzją Starosty [...] z 7 lipca 2016r. nr GK.660.01-2.04.1.2016, którą orzeczono o odmowie wprowadzenia zmian podmiotowych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] odnośnie działek nr [...] i [...] (PWINGiK utrzymał w mocy tę decyzję). Starosta podał, że wszystkie dokumenty dołączone przez J.R. do wniosku z 6 września 2021 r. były już analizowane w ramach prowadzonego postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 7 lipca 2016 r., zaś dokumenty dołączone przez niego do pisma z 15 listopada 2021 r. nieanalizowane podczas poprzedniego postępowania nie wnoszą nowych okoliczności w sprawie.

Odwołanie od ww. decyzji złożył J.R., zarzucając naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję która narusza słuszny interes odwołującego się,
- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

Opisaną na wstępie decyzją z 8 marca 2022 r. PWINGiK - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm., dalej: u.p.g.k.) - w pkt 1) uchylił decyzję Starosty z 25 stycznia 2022 r. w całości, w pkt 2) orzekł o odmowie aktualizacji wpisów podmiotowych operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [...] odnośnie działek nr [...], [...].

W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k., w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się informacje dotyczące:

1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:
a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,
b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Tryb aktualizacji danych ewidencyjnych określają przepisy art. 24 ust. 2a-2c u.p.g.k. Zgodnie z art. 24 ust. 2a tej ustawy, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Zgodnie z art. 24 ust. 2b, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Po myśli art. 24 ust. 2c u.p.g.k., odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji odnośnie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca jego umorzenie, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., zachodzi m.in. wówczas, kiedy w obrocie prawnym znajduje się wydana wcześniej ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę. Na obowiązywanie zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie zasadnicze znaczenie ma ustalenie tożsamości spraw administracyjnych rozstrzygniętych z jednej strony wcześniejszą decyzją ostateczną i z drugiej strony wyznaczonej zakresem sformułowanego przez stronę nowego żądania. Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Istotne jest przy tym, że ostateczna decyzja wydana w sprawie stanowi przesłankę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego jedynie wówczas, gdy strona składa wniosek tożsamy z wnioskiem rozpoznanym merytorycznie ową decyzją uprzednią.

W ocenie PWINGiK, wniosek z 6 września 2021 r. (uzupełniony pismem z 15 listopada 2021 r.) nie jest tożsamy z wnioskiem z 22 stycznia 2016 r., który został rozpatrzony ostateczną decyzją z 7 lipca 2016 r. J.R. przy piśmie z 15 listopada 2021 r. przedłożył część dokumentów, tj. akta gminy [...] pow. [...] (kataster gruntowy, wykaz dokumentów tożsamości mieszkańców z gromady [...], gm. [...] z 1950 r.), które nie były analizowane przez organ I instancji podczas uprzednio prowadzonego postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 7 lipca 2016 r. Stan faktyczny sprawy nie jest zatem tożsamy ze stanem faktycznym sprawy rozstrzygniętej uprzednio. Organ odwoławczy zgodził się natomiast z organem I instancji w zakresie w jakim organ ten uznał, że nowe dokumenty przedłożone przez J.R. nie mogą być podstawą do aktualizacji wpisów podmiotowych odnoszących się do przedmiotowych działek, bowiem nie stanowią dowodów o których jest mowa w art. 23 ust. 1-4 u.p.g.k. potwierdzających posiadanie przez zainteresowanego prawa do wnioskowanego gruntu.

Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi. W pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tym niemniej, czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję m.in. prawa własności, praw wynikających z władania bądź współwładania, do czego zdąża żądanie zainteresowanego.

Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym.

Ponadto w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Starosta opisał przesłanki które uzasadniają odmowę żądanej aktualizacji wpisów podmiotowych odnośnie działek nr [....] i [...]. Odnosząc się do zarzutu, że organ wydając decyzję nie wziął pod uwagę wszystkich dokumentów przedstawionych przez odwołującego, organ odwoławczy uznał go za niezasadny, gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu dającego podstawę do wprowadzenia zmian podmiotowych w operacie ewidencji gruntów i budynków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J.R. wskazał, że nie zgadza się z decyzją PWINGiK z 8 marca 2022 r. W jego ocenie, z przedłożonych przez niego dokumentów wynika, że to on powinien być ujawniony w rejestrze gruntów jako posiadacz działki nr [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Decyzją tą PWINGiK - uchylając decyzję organu I instancji - orzekł o odmowie aktualizacji wpisów podmiotowych operatu ewidencji gruntów i budynków obr. [...], gm. [...] co do działek nr [...] i [...].

Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.p.g.k., ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem danych, które stanowią podstawę planowania gospodarczego i przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Stosownie do treści art. 20 ust. 1 tej ustawy, zawiera ona m.in. informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów), budynków (ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych) oraz lokali (ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej). W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku gruntów dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.g.k.).

Aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków następuje przez wprowadzenie zmian wynikających z dokumentów stanowiących podstawę wpisu, którymi mogą być akty normatywne, prawomocne orzeczenia sądowe, decyzje administracyjne, akty notarialne, materiały zasobu, wpisy w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacja architektoniczno - budowlana (art. 22 ust. 2 u.p.g.k.).

W pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2011 r. I OSK 1628/10 - LEX nr 964687).

W orzecznictwie sądowym (m.in. wyrok NSA z 12 lipca 2012 r. I OSK 1004/11 - LEX nr 1225527) podkreśla się również w sposób szczególny, że ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno - techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów.

Przede wszystkim na tle powyższego Sąd w rozpoznawanej sprawie w pełni akceptuje rozstrzygnięcie wynikające z zaskarżonej decyzji PWINGiK, który nie podzielił stanowiska organu I instancji odnośnie bezprzedmiotowości aktualnie prowadzonego postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) z uwagi na rzekomą jego tożsamość ze sprawą załatwioną już w 2016 r. Ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę stanowi bowiem przesłankę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego jedynie wówczas, gdy strona składa kolejny wniosek tożsamy z wnioskiem rozpatrzonym merytorycznie ową decyzją uprzednią, oparty na takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych. Wniosek skarżącego z 6 września 2021 r. (uzupełniony pismem z 15 listopada 2021 r.) nie jest tożsamy z wnioskiem z 22 stycznia 2016 r. rozpatrzonym decyzją Starosty z 7 lipca 2016 r. nr GK.660.01-2.04.1.2016 o odmowie wprowadzenia zmian podmiotowych w operacie ewidencji gruntów i budynków obr. [...] odnośnie działek nr [...] i [...] (utrzymaną w mocy ostateczną decyzją PWINGiK z 1 września 2016 r. nr GK-II.7221.199.2016), gdyż J.R. przy piśmie z 15 listopada 2021 r. przedłożył dodatkowe dokumenty, które nie były analizowane przez organ I instancji podczas uprzednio prowadzonego postępowania. Stan faktyczny obecnej sprawy nie jest zatem tożsamy ze stanem faktycznym sprawy już uprzednio rozstrzygniętej.

Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego w zakresie w jakim uznał on, że nowe (dodatkowe) dokumenty przedłożone przez J.R. nie mogą być podstawą do aktualizacji wpisów podmiotowych odnoszących się do przedmiotowych działek, bowiem nie stanowią dowodów o których jest mowa w powołanym wyżej art. 22 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1-4 u.p.g.k. potwierdzających posiadanie przez niego jakiegokolwiek prawa do wnioskowanego gruntu czy też ujawnienia go jako ich samoistnego posiadacza (współposiadacza).

Z wypisu z aktualnego rejestru gruntów z 4 stycznia 2022 r. wynika, że w jednostce rejestrowej [...] dla działki nr [...] jako podmiot ewidencyjny związany z władaniem na zasadach samoistnego posiadania wpisani są J.C. - udział 1/2 oraz D. i M.C. - udział 1/2. Natomiast działka nr [...] wykazana jest jako grunt pozostający w wyłącznym władaniu – także na zasadach samoistnego posiadania – przez J.C. Wpisy podmiotowe dotyczące w/w działek nie uległy zmianie od czasu zakończenia wskazanego postępowania toczącego się w 2016 r. Zasadności wprowadzenia zmian w tym zakresie nie potwierdziły też obecnie przedłożone przez skarżącego dodatkowe dokumenty (przy piśmie z 15 listopada 2021 r.) w postaci akt gminy [...] - "Rejestru mieszkańców jedn. Gmina [...] 1931 r.). Jakkolwiek obejmuje ona pgr. [...] z której powstały te działki, to nie sposób wywieść z nich prawo skarżącego do ich posiadania. Taki sam wniosek wynika również z przedstawionych przez skarżącego kserokopii sentencji wyroków Sądu Powiatowego w [...] sygn. akt [...] oraz Sądu Wojewódzkiego w [...] z [...] czerwca 1970 r. sygn. akt [...] wydanych w przedmiocie zakazu pasienia bydła na pgr [...].

Z dokumentów tych nie wynika również, by zamieszczone w ewidencji wpisy miały charakter błędny, co uzasadniałoby ich sprostowanie. Wadliwości tej nie potwierdza też przedłożony przez skarżącego już na etapie postępowania sądowego (po wniesieniu skargi na decyzję PWINGiK z 8 marca 2022 r.) opisowy wykaz synchronizacyjny dla działek nr [...] i [...] sporządzony przez uprawnionego geodetę.

W związku z powyższym oraz w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zebranego materiału dowodowego PWINGiK zaskarżoną decyzją (a pośrednio także Starosta, mimo proceduralnej wadliwości decyzji z 25 stycznia 2022 r.) słusznie uznał, iż brak było podstaw do dokonania w operacie ewidencyjnym żądanej zmiany.

Słusznie też wskazał, że w sytuacji sporu jaki zaistniał w sprawie na tle uprawnień do uznania skarżącego za współposiadacza przedmiotowych działek, powinno najpierw dojść do jego rozstrzygnięcia w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, co ewentualnie w przypadku jego korzystnego zakończenia dla skarżącego pozwoliłoby na jego ujawnienie we wskazanym charakterze w ewidencji gruntów obok (zamiast) dotychczasowych posiadaczy samoistnych.

Reasumując, brak stwierdzenia naruszeń prawa materialnego i procesowego uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego przemawiał za oddaleniem skargi jako nieuzasadnionej, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Powołane przepisy 6

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowiez 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 419/22

Metryka

Uzasadnienie

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje