Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] uchylającą decyzję własną z dnia [...] maja 2004 r. o przyznaniu T. W. zasiłku stałego i stwierdzającą, że kwota 2810,97 zł została nienależnie pobrana i podlega zwrotowi w terminie do 31 października 2005 r.
W podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 106 ust. 5, art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 2, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U,. Nr 64, poz. 593, ze zm.).
Z uzasadnienia rozstrzygnięcia i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2004 r. T. W. przyznany został zasiłek stały w wysokości 307,61 zł od dnia 1 maja 2004 r. do 31 maja 2006 r. Ze względu na zmianę wysokości dochodu wnioskodawcy kwota zasiłku stałego została zmieniona decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r.
W wyniku aktualizacji wywiadu środowiskowego organ powziął wiadomość, że T. W. prowadzi działalność gospodarczą. W tej sytuacji zasięgnął informacji z Urzędu Skarbowego w P., który podał, że działalność gospodarcza prowadzona jest przez T. W. w formie ryczałtu ewidencjonowanego od dnia 10 września 1998 r. Z zeznania podatkowego za 2004 rok wynika, że podatnik nie osiągnął w tym roku żadnego przychodu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rz. Inspektorat w P. wskazał natomiast, że T. W. prowadził działalność gospodarczą i podlegał ubezpieczeniom społecznym od 10.09.1998 r. do 14.07.2001 r. i od 13.08.2001 r. do 31.05.2002 r.
Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Prezydent Miasta P. uchylił w całości od dnia 1 maja 2004 r. decyzję własną z dnia [...] maja 2004 r. przyznającą zasiłek stały i stwierdził, że kwota 2810,97 zł za okres 1.05.2004 r. – 31.01.2005 r. jako nienależnie pobrana podlega zwrotowi. Decyzja ta została jednak w trybie odwoławczym uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił naruszenie przepisów postępowania, zalecając w postępowaniu ponownym zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania z urzędu, zapewnienie jej czynnego udziału w całym toku postępowania, w tym umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań.
Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Prezydent Miasta P. ponownie uchylił w całości od dnia 1 maja 2004 r. decyzję własną z dnia [...] maja 2004 r. przyznającą T. W. zasiłek stały i stwierdził, że kwota 2810,97 zł za okres 1.05.2004 r. – 31.01.2005 r. jako nienależnie pobrana podlega zwrotowi w terminie do 31 października 2005 r.
W uzasadnieniu podał, że podstawą przyznania zasiłku stałego było orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności T. W. oraz jego oświadczenia o braku dochodów z pracy dorywczej, braku pobierania świadczeń z ZUS i KRUS, nie posiadaniu gospodarstwa rolnego oraz nie prowadzeniu działalności gospodarczej. Fakty te były potwierdzane przez T. W. w trakcie przeprowadzanych zgodnie z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej aktualizacji wywiadu środowiskowego. Nie prowadzenie działalności gospodarczej od 2002 r. deklarował on też w oświadczeniach składanych w postępowaniu o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Po uzyskaniu wymienionych wcześniej informacji z Urzędu Skarbowego w P. i ZUS-u, organ I instancji ustalił, że od dnia 10 września 1998 r. do dnia wydania decyzji T. W. prowadzi działalność i jednocześnie od 1.05.2004 r. do 31.01.2005 r. pobierał zasiłek stały. Organ powołał się przy tym na art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, który to przepis w stosunku do osób prowadzących działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne – za dochód przyjmuje zadeklarowaną podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, a jeżeli z tytułu prowadzenia tej działalności nie istnieje obowiązek ubezpieczenia społecznego, przyjmuje się kwotę najniższej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne.
W miesiącach marzec – maj 2005 r. minimalna podstawa wymiaru składek wynosiła 1443,28 zł. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wynosi 461 zł. Wobec powyższego dochód T. W. przekraczał kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Zgodnie zatem z art. 6 pkt 16 cyt, ustawy kwota 2810,97 zł pobranego zasiłku stałego w okresie 1.05.2004 r. do 31.01.2005 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, bo uzyskanym na podstawie poświadczenia nieprawdy we własnym pisemnym oświadczeniu z dnia 5.04.2004 r. złożonym po pouczeniu o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 k.k.
Organ I instancji dodał przy tym, że wszystkie dokonane ustalenia potwierdziła kolejna aktualizacja wywiadu środowiskowego przeprowadzona po decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Do chwili obecnej działalność gospodarcza nie została wyrejestrowana, zatem przyjęto, że dochód wnioskodawcy wynosi zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej – 1443,28 zł, powiększony o dodatek mieszkaniowy – 141,56 zł – łącznie 1584,84 zł, a więc znacznie przekracza kryterium dochodowe – 461 zł.
W odwołaniu od tej decyzji T. W. naprowadził, że działalność gospodarczą rozpoczętą w 1998 r. prowadził do 1.06.2002 r. Zaprzestał jej z uwagi na bardzo poważne schorzenie kręgosłupa, z powodu którego jest osoba niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. 1.06.2002 r. zgłosił się do Urzędu Skarbowego w P. celem wyrejestrowania działalności, lecz deklarując, że będzie chciał ponownie prowadzić działalność w przypadku poprawy stanu zdrowia, został poinformowany że nie ma potrzeby czasowej likwidacji działalności, lecz należy składać corocznie deklaracje "0", co też odwołujący czyni od 2003 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją wymienioną na wstępie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2005 r.
W jej uzasadnieniu zrelacjonowało dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, eksponując stanowisko organu I instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji osobistej lub dochodowej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 10, 12 i 107 ust. 5 ustawy. Z przedłożonych dokumentów, a w szczególności z zaświadczenia Urzędu Skarbowego w P. wynika, że odwołujący prowadzi działalność gospodarczą od 10.09.1998 r. do chwili obecnej. Wobec oświadczenia odwołującego, iż takiej działalności nie prowadzi od czerwca 2002 r. stwierdzić należy, że zasiłek stały został przyznany na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji, w związku z czym jest świadczeniem nienależnie pobranym, stosownie do art. 6 pkt 16 cyt. ustawy.
Z oświadczenia T. W. z dnia 29.08.2005 r. wynika, że usiłuje on w miarę możliwości zdrowotnych pracować dorywczo po kilkanaście godzin tygodniowo. Organ I instancji prawidłowo zatem ustalił zaistnienie przesłanki do uchylenia decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Na podstawie karty świadczeń odwołującego prawidłowo też została wyliczona kwota nienależnie pobranego w okresie 1.05.2004 r. – 31.01.2005 r. zasiłku.
Pismem zatytułowanym "odwołanie" T. W. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie. Podobnie jak w odwołaniu podniósł, że 1.06.2002 r. zaniechał prowadzenia działalności gospodarczej z uwagi na poważne schorzenie kręgosłupa i zagrożenie zdolności poruszania się w przypadku niekontrolowanego przesilenia. Ponieważ nie posiadał wymaganego okresu składkowego do przejścia na rentę, za radą pracownika ZUS zwrócił się do MOPS w P. o "tymczasowy zasiłek", który otrzymał w wysokości 307,61 zł. Nawiązując do argumentacji organu odwoławczego skarżący wskazał, że w swym oświadczeniu istotnie stwierdził, iż nie posiada środków do życia i w miarę możliwości zdrowotnych będzie dorywczo pracować, jednak częste i bardzo dolegliwe bóle kręgosłupa uniemożliwiają mu podjęcie pracy.
Skarżący wyeksponował swoje problemy ze zdrowiem, podkreślając, że spowodowało je czynne uprawianie sportu w przeszłości. Obecnie znalazł się w bardzo trudnej sytuacji życiowej, dlatego też zwraca się o uchylenie decyzji i wyrównanie zaległego od 1.02.2005 r. zasiłku. W tym okresie nie posiadał żadnych dochodów, co potwierdzają zaświadczenia Urzędu Skarbowego i ZUS, utrzymywał się z pomocy siostry i pożyczek od znajomych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja, która uchyla inną decyzję przyznającą świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego oraz określa, że pobrana tytułem tego zasiłku kwota jako świadczenie nienależnie pobrane podlega zwrotowi.
Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji określona w art. 16 § 1 k.p.a. Oznacza ona, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Regulacja dotycząca uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ma charakter wyjątkowy, a zawarta została w Rozdziale 13 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku decyzji przyznającej uprawnienia możliwość jej uchylenia lub zmiany bez zgody strony została w zasadzie ograniczona do przypadków uregulowanych przepisami szczególnymi. Taki charakter ma niewątpliwie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.), który powoduje po stronie organu obowiązek zmiany lub uchylenia decyzji w 3 przypadkach - zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia oraz możliwość zmiany lub uchylenia decyzji - gdy wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 cyt. ustawy.
Przepis ten, jako że zawiera odstępstwo od zasady, powinien być interpretowany ściśle. Przy jego wykładni nie sposób pominąć celu, jaki przepis ten ma spełniać. Generalnie służyć ma on eliminowaniu takich sytuacji, w których świadczeniobiorcy pomimo zwiększenia swoich dochodów nadal otrzymywaliby zasiłek stały w pierwotnie ustalonej wysokości.
Jedną z przesłanek zastosowania tego przepisu jest pobranie nienależnego świadczenia, które to określenie zdefiniowane zostało w art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej jako świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Zakwalifikowanie zatem przypadku skarżącego jako świadczenia nienależnie pobranego wymaga ustalenia czy jego sytuacja odpowiada wskazanej w tym przepisie.
W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący zarejestrował prowadzenie działalności gospodarczej w 1998 r. i nie zgłosił zaprzestania jej wykonywania oraz nie wniósł o wykreślenie z ewidencji do dnia wydania zaskarżonej decyzji. W dołączonym do wniosku o przyznanie zasiłku stałego oświadczeniu opatrzonym datą 5.04.2004 r. skarżący, pouczony o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 k.k. za składanie fałszywych zeznań, stwierdził, że nie ma dochodu "dorywczego", nie pobiera żadnego świadczenia z ZUS ani KRUS, nie poosiada gospodarstwa rolnego, a także że nie prowadzi działalności gospodarczej od 2002 roku. Oświadczenia podobnej treści złożył 20.08.2004 r. i 1.03.2005 r.
W kolejnym oświadczeniu złożonym 15.04.2005 r. podał, że był płatnikiem ZUS do dnia 28.06.2002 r. Po tej dacie nie opłacał składek do ZUS.
Okoliczność ta znalazła potwierdzenie w dołączonym do akt piśmie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rz. Inspektorat w P., stwierdzającym, że T. W. prowadził działalność gospodarczą i podlegał ubezpieczeniom społecznym od 10.09.1998 r. do 14.07.2001 r. i od 13.08.2001 r. do 31.05.2002 r. Z pisma Urzędu Skarbowego w P. wynika natomiast, że działalność gospodarcza skarżącego prowadzona jest od 1998 r. w formie ryczałtu ewidencjonowanego, jak również, że w zeznaniu podatkowym PIT-28 za 2004 rok nie wykazał on żadnego przychodu.
Stwierdzając, iż zasiłek stały został pobrany przez skarżącego nienależnie, organy uznały, że przyznano go na podstawie nieprawdziwego oświadczenia o nie prowadzeniu działalności gospodarczej. Takie stanowisko oparły na fakcie braku wykreślenia wpisu o prowadzeniu tejże działalności z ewidencji działalności gospodarczej.
Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Oświadczenie skarżącego odpowiada bowiem rzeczywistemu stanowi rzeczy, tj. faktowi zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Fakt ten potwierdzają niesporne okoliczności nieopłacania składek na ubezpieczenia społeczne oraz brak przychodów i dochodów z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Odrębną zaś sprawą jest niewykreślenie z ewidencji.
W dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie zasiłku stałego kwestię tę regulowały przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1.01.2004 r. Nakładały one na przedsiębiorcę obowiązek zgłoszenia organowi ewidencyjnemu wszelkich zmian stanu faktycznego i prawnego odnoszących się do tego przedsiębiorcy, w tym także informacji o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej (art. 7 d ust. 1). Na podstawie takiego zawiadomienia wpis do ewidencji działalności gospodarczej podlegał wykreśleniu w drodze decyzji administracyjnej (art. 7 g w zw. z art. 7 e ust. 1 pkt 1).
Skarżący niewątpliwie nie dopełnił obowiązku związanego z wykreśleniem z ewidencji. Złożone przez niego oświadczenie z 5.04.2004 r. i inne następujące później, nie były jednak fałszywe, a jedynie nie zawierały informacji dotyczących wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. Dane zawarte w tych oświadczeniach dotyczyły dochodów wnioskodawcy obliczanych zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Możliwość odebrania takich oświadczeń wynika z art. 107 ust. 5 cyt. ustawy, stanowiącego, iż pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc, złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Przy czym podkreślić należy, że przepisy nie wskazują jakie dokładnie informacje takie oświadczenie ma zawierać. Obowiązkowe informacje, m. in. o nieruchomościach, ruchomościach i posiadanych zasobach określone zostały jedynie w stosunku do oświadczenia o stanie majątkowym, we wzorze, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672), które weszło w życie 19 maja 2005 r. Podobny zresztą wzór oświadczenia o stanie majątkowym zawierało poprzedzające je rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. Nr 114, poz. 1220).
Podane przez skarżącego informacje, że faktycznie nie prowadził on od 2002 r. działalności gospodarczej i nie osiągał z tego tytułu żadnych dochodów nie są niezgodne z prawdą. Nie noszą zatem cech nieprawdziwości, będącej jedną z przesłanek wynikającą z art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej. Trudno byłoby też przyjąć, że stan faktyczny sprawy wyczerpuje drugą z przesłanek wskazanych z tym przepisie – niepoinformowanie o zmianie sytuacji majątkowej lub osobistej. Sytuacja skarżącego w zakresie dochodów uzyskiwanych z prowadzenia działalności gospodarczej pozostawała bowiem bez zmian od 2002 r., a wobec tego również od daty złożenia wniosku i przyznania zasiłku stałego – 20.05.2004 r.
Organy pomocy społecznej dokonały oceny materiału dowodowego, w szczególności złożonych przez skarżącego oświadczeń o dochodach oraz informacji z Urzędu Skarbowego i ZUS, z naruszeniem zasad postępowania dowodowego, co zaważyło na błędnym zakwalifikowaniu pobranego przez skarżącego zasiłku stałego jako świadczenia nienależnie pobranego. Przepisy regulujące to postępowanie – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - nakazują organom podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, w tym w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. a następnie ocenę na podstawie tak zgromadzonych dowodów czy dana okoliczność została udowodniona. Przyjęcie, iż skarżący przedstawił nieprawdziwe informacje dotyczące swojej sytuacji dochodowej przy braku dowodów wskazujących na osiąganie przez niego dochodów z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej naruszyły ustanowioną w art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów. Tę wadę postępowania Sąd ocenił jako mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi.
Nieprawidłowo też organy zastosowały art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w celu ustalenia rzeczywistego dochodu. Przede wszystkim przepis ten dotyczy osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, a skarżący w dacie przyznania zasiłku stałego nie prowadził takiej działalności. Ponadto ograny posłużyły się zawartą w tym przepisie fikcją polegającą na przyjęciu kwoty najniższej podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne dla ustalenia dochodu z tytułu prowadzenia działalności, od której nie istnieje obowiązek ubezpieczenia społecznego, bez wcześniejszego ustalenia jakiego rodzaju działalność opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym skarżący miałby prowadzić.
W postępowaniu ponownym organ dokona oceny materiału dowodowego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku i wyda decyzję odpowiadającą prawu.
Mając na uwadze przytoczone wyżej względy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.