Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Burmistrza [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] o umorzeniu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności Stanowiska Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zmniejszenie wymiaru zajęć z religii do jednej godziny lekcyjnejw tygodniu w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę [...].
Stan faktyczny i prawny ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.
Na sesji w dniu 17 grudnia 2019 r. Rada Miejska w [...] zajęła Stanowisko w sprawie prośby Burmistrza [...] o wyrażenie zgody na zmniejszenie wymiaru zajęć z religii do jednej godziny lekcyjnej w tygodniu w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę [...]. Rada Miejska oświadczyła, że: "inicjatywa ograniczenia lekcji religii w gminnych jednostkach oświatowych nigdy nie była przedmiotem jakiejkolwiek dyskusji w Radzie Miejskiej i w jej komisjach. Jest to wyłącznie inicjatywa Burmistrza [...]. Rada Miejska nie podziela tego stanowiska i zwraca się do Pana Burmistrza z wnioskiem, aby ważne publiczne wystąpienia konsultował z organem uchwałodawczym naszego samorządu terytorialnego".
W dniu 23 stycznia 2020 r. do Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynął wniosek Burmistrza [...] o wszczęcie postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały podjętej w dniu [...] grudnia 2019 r. na XVIII nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie przyjęcia stanowiska Rady Miejskiej w [...] w sprawie prośby Burmistrza [...] o wyrażenie zgody na zmniejszenie wymiaru zajęć z religii do jednej godziny lekcyjnej w tygodniu w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę [...].
W uzasadnieniu wniosku Burmistrz [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") zarzucił, że przedmiotowa uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem m. in. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.").
Burmistrz podkreślił, że prawo do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie uchylenia w/w uchwały wynika wprost z art. 91 u.s.g., bowiem organ nadzoru kontroluje legalność wszelkich uchwał rady gminy, w tym przedmiotowej uchwały w sprawie przyjęcia stanowiska. Na poparcie swojego stanowiska Burmistrz przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych.
Następnie Burmistrz podniósł, że stanowisko wyrażone przez Radę Miejską w [...] (dalej w skrócie: "Rada Miejska") w przedmiotowej uchwale bezprawnie zobowiązuje Burmistrza, aby ten - jako organ wykonawczy gminy - konsultował ważne wystąpienia publiczne z Radą Miejską jako organem uchwałodawczym. W ocenie Burmistrza uchwała w sprawie przyjęcia przez Radę Miejską określonego stanowiska nie ma charakteru normatywnego i nie może być źródłem praw i obowiązków, a ponadto organ stanowiący nie ma kompetencji, aby ograniczać swobodę decyzyjną Burmistrza – zobowiązując go do podjęcia ściśle i konkretnie określonych czynności.
Dodatkowo Burmistrz podniósł, że Rada Miejska podejmując w/w uchwałę w zupełności pominęła treść rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", które określa podstawowe zasady redagowania i publikowania aktów prawnych, w tym uchwał samorządowych. Nie została bowiem opatrzona tytułem "uchwała", nie zawiera również podstawy prawnej jej podjęcia ani terminu wejścia w życie. Ponadto uchwała ta została podjęta w części sesji poświęconej sprawom różnym. Na poparcie swojego stanowiska Burmistrz przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych.
Wreszcie Burmistrz podniósł, że przepisy obowiązującego prawa, w tym u.s.g., nie uprawniają rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiotowej sprawie. Natomiast uchwała rady gminy, która nie ma umocowania w obowiązujących przepisach, jest nieważna (art. 91 ust. 1 u.s.g.), a jako akt, który nie spełnia kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.) winien być wyeliminowany z obrotu prawnego.
W dniu 12 lutego 2020 r. Wojewoda [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") wszczął postępowanie nadzorcze w przedmiotowej sprawie.
Następnie decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) w zw. z art. 91 ust. 1 i 5 u.s.g. – umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z brzmieniem § 17 i 18 załącznika nr 4 do uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. sprawy będące przedmiotem obrad sesji Rada rozstrzyga w formie uchwał. Uchwałą Rady jest każdy akt woli wyrażony na sesji, który wywołuje określone skutki w sposób bezpośredni lub pośredni. Uchwały Rady powinny zawierać:
- a) numer kolejny sesji i uchwały oraz datę podjęcia;
- b) podstawę prawną;
- c) merytoryczną regulację sprawy będącej przedmiotem uchwały;
- d) określenie organów odpowiedzialnych za wykonanie uchwały oraz organów sprawujących nadzór nad ich realizacją,;
- e) termin wejścia w życie uchwały oraz ewentualny czas jej obowiązywania;
- f) rozstrzygnięcia dotyczące ogłoszenia uchwały, jeżeli nie wynika ono z przepisów prawa, a także formy jej popularyzacji;
- g) przepisy przejściowe.
Wojewoda stwierdził, że jak wynika z ww. zapisów Statutu, oraz protokołu XVIII sesji Rady Miejskiej, akt woli wyrażony na sesji w dniu [...] grudnia 2019 r. w formie Stanowiska Rady został odczytany przez Przewodniczącego Rady oraz poddany pod głosowanie, w rezultacie został przyjęty (9 głosów za, 3 głosy wstrzymujące się). Uznać zatem należy, że uchwalone przez Radę Miejską na sesji w dniu [...] grudnia 2019 r. Stanowisko należy do kategorii aktów wymienionych w art. 91 ust. 1 u.s.g., podlegających kontroli organu nadzoru.
Dokonując analizy pod kątem zgodności z prawem stanowiska zajętego przez Radę Miejską w dniu [...] grudnia 2019 r. Wojewoda wskazał, że nie powołano w nim podstawy prawnej ani terminu jej wyjścia w życie, co narusza przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz Statutu Gminy [...]. Naruszenie przepisów w tym zakresie w ocenie Wojewody nie stanowi jednak istotnego naruszenia prawa i nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności aktu w formie rozstrzygnięcia nadzorczego, a jedynie do wskazania, o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g., że uchwała została podjęta z nieistotnym naruszeniem prawa.
Następnie powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska była upoważniona na podstawie art.18 ust. 1 u.s.g. do podjęcia działań o charakterze intencyjnym, programowym w formie stanowiska. Treść przedmiotowego aktu mieści się w zakresie kompetencji gminy, do których należy m. in. edukacja publiczna.
W ocenie Wojewody brak jest także podstaw do uznania, iż wskazywane przez Burmistrza stwierdzenie o treści: "Rada Miejska zwraca się do Pana Burmistrza z wnioskiem, aby ważne publiczne wystąpienia konsultował z organem uchwałodawczym naszego samorządu terytorialnego" ingeruje w sferę kompetencji organu wykonawczego, bowiem zwrócenie się z wnioskiem do Burmistrza nie jest zobowiązaniem, ani nawet zaleceniem. Wojewoda przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż uchwała kierunkowa podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., zawierająca w swojej treści zalecenia dla wójta nie zobowiązuje tego organu do konkretnego działania.
Z tych powodów Wojewoda umorzył prowadzone postępowanie nadzorcze, jako bezprzedmiotowe.
Burmistrz wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, t. j.:
- 1) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji umorzenie postępowania nadzorczego w sytuacji, gdy przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, tj. z przekroczeniem upoważnienia ustawowego do jej podjęcia oraz z naruszeniem przepisów proceduralnych i zasad techniki prawodawczej, co powoduje, że brak było podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania i wydania decyzji umarzającej;
- 2) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały, co spowodowało utrzymanie przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w obrocie prawnym, pomimo że została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa.
Wobec powyższego Burmistrz wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; stwierdzenie nieważności Stanowiska Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2019 r., jako uchwały wydanej z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Burmistrz powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych zakwestionował stanowisko Wojewody, że stanowisko Rady Miejskiej nie ingeruje w sferę kompetencji organu wykonawczego, jak również, że uchwała Rady Miejskiej nie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Burmistrza wskazane w uchwale uchybienia powinny wyeliminować ją z obrotu prawnego, a to stoi w sprzeczności ze stanowiskiem organu nadzoru, zwłaszcza że Wojewoda wprost wskazuje na nieprawidłowości jakie zawiera uchwała, tj. brak powołania podstawy prawnej, brak określenia terminu wejścia jej w życie. Ponadto skoro Wojewoda stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej została podjęta z nieistotnym naruszeniem prawa, to jego obowiązkiem było ograniczenie się do wskazania, że w/w uchwałę wydano z naruszeniem prawa, a nie wydawanie decyzji o umorzeniu postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że do złożenia skargi na decyzję w sprawie umorzenia postępowania nadzorczego uprawniona jest Gmina [...], zaś Rada Miejska w tej sprawie podejmuje stosowną uchwałę. Skarga podlega więc odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność.
Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda podał, że wskazane w skardze orzecznictwo sądowe dotyczące istotnego naruszenia prawa w podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego uchwałach nie mogło znaleźć zastosowania w przeprowadzonej ocenie zgodności z prawem Stanowiska Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2019 r., z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewoda stwierdził, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. wniosek Burmistrza o stwierdzenie nieważności Stanowiska Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2019 r. mógłby być zgłoszony w skardze do sądu administracyjnego przeciwko Gminie [...], złożonej w trybie przewidzianym w art. 101 u.s.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Wojewody [...], który na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 5 u.s.g. umorzył postępowanie nadzorcze prowadzone w stosunku do uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2019 roku w przedmiocie stanowiska tego organu wobec "prośby Burmistrza [...] o wyrażenie zgody na zmniejszenie rozmiaru zajęć z religii (...)".
Wstępnie Sąd podaje, czego zdają się nie zauważać strony postępowania, że niniejsza sprawa nie dotyczy uchwały objętej postępowaniem nadzorczym wojewody, lecz decyzji administracyjnej, która to postępowanie umorzyła. Z tej przyczyny wszelkie zarzuty formułowane wobec uchwały z [...] grudnia 2019 roku oraz argumenty mające uzasadniać ich bezpodstawność są bezprzedmiotowe.
W ocenie Sądu skarga na wydaną przez wojewodę decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania nadzorczego jest niedopuszczalna.
Postępowanie nadzorcze jest odrębnym i szczególnym postępowaniem jednoinstancyjnym, którego przedmiotem jest rozstrzyganie o zgodności z prawem uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego. Postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem administracyjnym, a rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną - przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności z prawem uchwał organów gminy – zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 447/06. Postępowanie nadzorcze wszczyna się zawsze z urzędu. Do wyłącznej kompetencji wojewody należy rozważenie, czy zdecyduje się z tej kompetencji skorzystać. Odnotować należy, że kompetencja nadzorcza wojewody ma charakter "miękki", co oznacza, iż nawet w takim układzie, w którym zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, wojewoda nie ma obowiązku wydać rozstrzygnięcia nadzorczego.
Decyzję co do celowość zastosowania omawianego środka nadzoru w konkretnej sprawie, pozostawiono wyłącznej kompetencji wojewody, jako organowi nadzoru nad samorządem terytorialnym – wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. I OSK 1755/10. Upływ trzydziestodniowego terminu na skorzystanie z kompetencji nadzorczej definitywnie kończy postępowanie nadzorcze. Przyjęło się, że w sytuacji, gdy wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze i finalnie nie znalazł podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego informuje o tym pismem organ, który wydał weryfikowany akt, ewentualnie również podmiot, który domagał się stwierdzenia jego nieważności - zob.: wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1992 r., sygn. SA/Po 69/92 ONSA 1992/2/34; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1998 r., sygn. I SA 494/98; postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 1992 r., sygn. SAB/Wr 16/92; postanowienie NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1755/10.
Pismo organu nadzoru zawiadamiające o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w konkretnej sprawie, nie jest ani rozstrzygnięciem nadzorczym, ani żadną inną formą działalności administracji publicznej i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Nie jest ono również wiążące w swych konkluzjach, albowiem niewydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie pozbawia wojewody możliwości zaskarżenia uchwały objętej uprzednio postępowaniem nadzorczym do sądu administracyjnego – art. 93 ust. 1 u.s.g.
Z powyższego wyłania się więc pewna reguła systemowa, że rolą postępowania nadzorczego nie jest potwierdzanie zgodności z prawem uchwały lub zarządzenia, które są nim objęte. Niewydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie dowodzi więc tego, że uchwała jest zgoda z prawem. Po upływie terminu do skorzystania z kompetencji nadzorczej tak wojewoda, jak i każdy inny podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, może zaskarżyć je do sądu administracyjnego. Z tego względu wydawanie decyzji administracyjnej w przedmiocie umorzenia postępowania nadzorczego jest niedopuszczalne. Kontrola takiej decyzji musiałaby zmierzać do weryfikacji zasadności – zgodności z prawem – zajętego przez organ nadzoru stanowiska, że nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.
W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wymuszenia na organie nadzoru wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w razie uwzględnienia skargi na decyzję o umorzeniu postępowania nadzorczego, a na to nie ma żadnych podstaw normatywnych. Co więcej, oddalenie skargi na decyzję umarzającą postępowanie nadzorcze stawiałoby pod znakiem zapytania możliwość skorzystania przez wojewodę z kompetencji, o której mowa w art. 93 ust. 1 u.s.g.; wobec prawomocnego potwierdzenia przez sąd, że wojewoda nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, późniejsze ich zaskarżanie do sądu administracyjnego, kłóciłoby się z regułą wyrażona w art. 170 P.p.s.a.
Podsumowując, nie ma podstaw prawnych do wydania przez organ nadzoru decyzji o umorzeniu wszczętego postępowania nadzorczego w przypadku stwierdzenia, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 91 ust. 1 u.s.g. Takiej podstawy nie można również wywieść z art. 91 ust. 5 u.s.g., stanowiącego o odpowiednim stosowaniu przepisów k.p.a. Stosowanie odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Gdyby przyjąć inaczej i dopuścić stosowanie w takiej sytuacji art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., należałoby respektować dalsze konsekwencje z tego wynikające. W myśl art. 127 § 1 i 2 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.
Skoro tak, to od decyzji o umorzeniu postępowania nadzorczego służyłoby odwołanie do właściwego ministra, nie ma bowiem przepisu szczególnego, który wyłączałby dwuinstancyjność postępowania – art. 15 K.p.a.
Kwestia ostatnia, stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. skarga do sądu administracyjnego przysługuje wyłącznie na "rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy". Rozstrzygnięciem takim jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem – postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Wr 22/92. Brak rozstrzygnięcia nadzorczego w żaden sposób nie ingeruje w uchwałodawczą działalność organów samorządu terytorialnego.
Należy odnotować, że Sąd mógłby niniejszą sprawę potraktować czysto formalnie i odrzucić skargę z uwagi na niewyczerpanie toku instancji – zaskarżono decyzję organu I instancji, od której zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. przysługuje odwołanie. Sąd mógłby również rozważać stwierdzenie nieważności decyzji wojewody, jako wydanej bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu, z perspektywy procesowej, najbardziej racjonalne i ekonomicznej jest jednak zakończenie sporu poprzez odrzucenie skargi z przyczyn wyżej wyłożonych.
Sąd nie rozwija kwestii legitymacji Burmistrza, gdyż z perspektywy układu procesowego niniejszej sprawy jest to zagadnienie nieistotne.
Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia – art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.