Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. S. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej zwany WSA) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], wydana w przedmiocie zatwierdzenia granic w projekcie scalenia gruntów.
Zaskarżone rozstrzygnięcie SKO zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: B. G. i S. G. pismem z dnia 20 listopada 2000 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrócili uwagę na nieprawidłowości związane z przeprowadzanym na terenie miejscowości J. scaleniem gruntów. Następnie wnioskiem z dnia 3 grudnia 2000 r. B. G. i S. G. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów położonych m.in. na terenie wsi J. i J., w części dotyczącej zabudowanej działki poscaleniowej nr 604, będącej własnością wnioskodawców.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...], stwierdził w części nieważność decyzji scaleniowej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody.
Na skutek skargi Gminy [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/02, stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji uznając, iż w sprawie orzekały organy niewłaściwe. Właściwym do rozpoznania wniosku było bowiem SKO.
W dalszej kolejności wniosek B. i S. G. rozpoznało SKO, które decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., utrzymało w mocy decyzją własną z dnia [...] września 2003 r. i stwierdziło nieważność wymienionej na wstępie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w części dotyczącej działek: nr 604, 600, 602 i 605. Decyzja ta stanowiła przedmiot kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA), który wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1528/03, uchylił decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] czerwca 2003 r.
W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż uczestnikiem postępowania scaleniowego był W. S., który wraz ze swoją żoną H., przekazał aktem darowizny Nr Rep. [...] działkę nr 600 swojemu synowi K. i jego małżonce J. zmarłej 18 maja 2001 r. Ogół praw i obowiązków nabyli po niej K. S., córka J. i małoletnie córki A. i S. S. po ¼ części. W postępowaniu nie brała udziału J. S. (przy założeniu że interesy małoletnich A. i S. reprezentował ich przedstawiciel ustawowy K. S.), co czyni obie decyzje Kolegium wadliwymi i stanowi w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. o nr [...], stwierdziło nieważność opisanej na wstępie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w części dotyczącej działek: nr 604, 600, 602 i 605. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zauważono w szczególności, iż fakt że państwo G. podpisali oświadczenie w sprawie projektu scalania i objęcia w posiadanie nie oznacza, że wyrazili zgodę na objęcie scalaniem gruntu zabudowanego. Zgoda na objęcie nie może być dorozumiana bądź domniemana. Ponadto zgodnie z projektem ogólnym scalania gruntów wsi J. i J. grunty zabudowane pozostają w stanie dotychczasowym. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. S., SKO decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymało w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2004 r.
Sprawa ponownie była rozpatrywana przez WSA, który wyrokiem z dnia 10 lutego 2005 r., o sygn. II SA/Rz 896/04, uchylił zaskarżoną decyzję SKO. Sąd wskazał, iż materialnoprawną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1993 r. jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej. Wymieniony przepis stanowi, że grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Zgoda taka była konieczna, albowiem grunt oznaczony poprzednio jako działka nr 839/3 był zabudowany, co wynika z faktu, iż na działce tej znajdował się budynek wraz z przyłączem kanalizacyjnym i studzienką.
Sąd uznał za słuszne argumenty Kolegium dotyczące braku zgody właścicieli działki nr 604 na objęcie tego gruntu scaleniem, zakwestionował natomiast jako przedwczesne stwierdzenie o zabudowanym charakterze gruntu. W nawiązaniu do orzecznictwa Sąd wskazał, że w przypadku gruntów pod zabudowaniami należy uwzględnić, iż nie chodzi tylko o grunty znajdujące się pod samymi budynkami, ale też stanowiące podwórze i niezbędny obszar przyległy, służący właściwemu wykorzystaniu budynków. Podzielając poglądy orzecznictwa Sąd uzupełnił je stwierdzeniem, iż gruntem zabudowanym w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej jest grunt nie tylko wokół zabudowań, ale wszelkich obiektów budowlanych znajdujących się na gruncie, dla których przepisy odrębne ustanawiają normy odległościowe w stosunku do granicy działki sąsiedniej. Odległości te, liczone jako minimalne dla obiektu budowlanego od granicy działki sąsiedniej, przesądzają o "zabudowanym" charakterze gruntu. Przepisami tymi jest natomiast ustawa Prawo budowlane wraz z aktami wykonawczymi dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane.
SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów. Kolegium po zbadaniu dokumentacji scalenia gruntów wsi J. stwierdziło, że w aktach sprawy brak jest deklaracji Państwa G. w sprawie zmiany granic działki siedliskowej. Ponadto projekt ogólny scalania wsi J. i J. zakłada, że grunty zabudowane pozostają w stanie dotychczasowym. Dlatego też organ orzekając o scaleniu gruntów w części dotyczącej działek 604, 602 a co się z tym wiąże działek 605 i 600 rażąco naruszył art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, gdyż nie uwzględnił założeń zawartych w projekcie ogólnym scalania gruntów oraz życzeń do projektu scalania w karcie uczestników nr [...].
Po rozpoznaniu skargi K. S. wniesionej na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], WSA wyrokiem z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 509/08 oddalił skargę.
W dniu 7 kwietnia 2011 r. przeprowadzono w Urzędzie Gminy [...] rozprawę administracyjną w sprawie przywrócenia granic ewidencyjnych działki 604 graniczącej z działkami 600, 602 i 605 położonymi w obrębie J. W jej trakcie B. G. wyraziła zgodę na granicę, która jest aktualnie uwidoczniona w operacie ewidencyjnym wynikająca z pomiaru niezmienników z 1992 r. pomiędzy działką nr 604 i działką nr 605. Granicę działki 604 z działką nr 600 należącą do Państwa S. przyjęła do operatu ewidencji gruntów z operatu pomiarowego z 1976 r. E. J. podała do protokołu, że na granicę uwidocznioną w operacie ewidencyjnym wynikającym z pomiaru niezmienników 1992 r. pomiędzy działką nr 605 z działką nr 604 należącą do Państwa G. uważa za bezsporną.
Natomiast K. S. granicę pomiędzy działką 600 z działką 604 przyjmuje według obowiązującej mapy ewidencyjnej z pomiaru 1992 r. i zaproponował wyprostowanie tej granicy w celu dogodnego dojazdu do działki nr 600. Jednocześnie J. S. podała, że granicę działki 604 należy przyjąć do operatu ewidencyjnego z pomiaru z 1992 r.
Starosta [...] na mocy decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], zatwierdził w projekcie scalania gruntów obrębu J. gmina [...] granice działki nr 604 z działkami sąsiednimi i jednocześnie wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu w zakresie powierzchni działek 605, 604, pozostawiając bez zmian powierzchnię działek 600 i 602. Starosta w zakończeniu uzasadnienia zauważył, że wykonując postanowienia zawarte w decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2004 r. [...] i decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2011 r. [...], nie uwzględnił żądań przywrócenia granic nieruchomości działki nr 604 z działkami sąsiednimi nr 600, 602, 605 ustalonych pomiarem niezmienników do scalenia gruntów w 1992 r.
W wyniku wniesienia przez K. S., E. J. i B. J. odwołania od powyższej decyzji Starosty do SKO, Kolegium decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], uchyliło tą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zwróciło uwagę na to, że organ zatwierdził przebieg granic w inny sposób niż akceptowany przez strony na rozprawie. Organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący i zrozumiały dla stron nie wyjaśnił z jakich przyczyn nie uwzględnił zgodnego stanowiska stron co do przebiegu spornych granic.
W następstwie wydania powyższego rozstrzygnięcia Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], zatwierdził w projekcie scalenia gruntów obrębu J., gmina [...], granice działki nr 604 – własność B. G. i S. G., z działkami sąsiednimi: nr 600, 605, 602, zgodnie z operatem scaleniowym wykonanym przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego pod nr ew. [...] w dniu [...] października 1995 r. Starosta biorąc pod uwagę granice z 1976 r. stwierdził, że dokonano wówczas pomiaru do złożenia mapy zasadniczej, którą jest wielkoskalowym opracowaniem kartograficznym zawierającym aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu. Organ wskazał, że pomiaru dokonano bez ustalenia tego przebiegu w postaci położenia punktów granicznych.
Zwrócił uwagę, że wówczas strony jednoznacznie podpisały ustalony przebieg granic, a więc nie wystąpił spór graniczny i nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia rozgraniczenia. Starosta dokonując porównania tych dwóch dokumentów geodezyjnych z 1976 r. i 1992 r. uznał za najbardziej wiarygodny przebieg granic tych działek pomierzonych w 1992 r., jako niezmienniki w gruntach zabudowanych do projektu scalenia, które nie uległy zmianie w scaleniu gruntów. Według Starosty uzasadnione jest w tej sytuacji to ustalenie, gdyż przychyla się do tego większa liczba uczestników postępowania scaleniowego i taki stan użytkowania na gruncie istnieje do chwili obecnej tj. około 20 lat.
Od tej decyzji odwołali się B. G. i S. G. podnosząc, że jest ona dla nich krzywdząca i nie wyrazili zgody na ustalony decyzją przebieg granicy. Wnieśli o przywrócenie granic przedscaleniowych działki nr 604 z działkami nr 600, 602, 605.
SKO po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób nieprawidłowy, popełniając poważne uchybienia proceduralne, które muszą skutkować eliminacją zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób naruszający przepisy procedury. Zaskarżona decyzja nie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a. gdyż brak jest w niej przekonywującego uzasadnienia. Kolegium nie stwierdziło w decyzji tzw. części faktycznej.
Nadto wydane rozstrzygniecie nie uwzględnia zaleceń SKO, zawartych w uprzednio wydanych decyzjach kasacyjnych, jak też zaleceń WSA w wydanych wyrokach. Kolegium wyjaśniło, że istotą sporu w sprawie jest przebieg granicy między działkami nr 604 – własności G. oraz nr 600 – własność małżeństwa S. Już wcześniej wskazywano, że w przypadku braku zgody wszystkich uczestników postępowania na wytyczone przez biegłego geodetę granice, organ winien wykonać decyzję Kolegium wydaną w dniu [...] czerwca 2008 r. i między działkami 600 i 604 przywrócić granice przedscaleniowe tj., według stanu na gruncie z 1976 r. Natomiast podnoszone przez małżonków S. zastrzeżenia odnośnie braku dojazdu do garaży i budynku gospodarczego, strony winny uregulować w trybie cywilno-sądowym. Kolegium zauważyło, że nie bez znaczenia są argumenty podnoszone w toku postępowania przez małżonków G., a dotyczące usytuowania ich budynku mieszkalnego na skarpie, która sukcesywnie osuwając się powoduje pękanie ścian zewnętrznych budowli.
Zatem uregulowanie granic w tym zakresie ma zasadnicze znacznie dla bezpieczeństwa budynku przed dalszymi uszkodzeniami. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że próby przywrócenia granic między działkami nr 604, a 605 – własności B. i E. J. według stanu przed scaleniem prowadzą do wykreowania kolejnego konfliktu międzysąsiedzkiego. Kolegium podkreśliło, że kierując się słusznym interesem stron w tym względzie dążąc do polubownego załatwienia sprawy, bez wszczynania nowego sporu sąsiedzkiego, organ winien rozważyć możliwość pozostawienia granicy między działkami nr 604, a 605 według stanu scaleniowego.
Reasumując Kolegium stwierdziło, że Starosta naruszył zasady k.p.a., w szczególności art. 7-9 k.p.a., co skutkuje wadliwością decyzji i stanowi podstawę do jej uchylenia. Celem naprawienia błędów proceduralnych sprawa wymaga w całości ponownego rozpoznania. Organ powinien uwzględnić uchybienia wskazane przez SKO i dokonać wnikliwej analizy całokształtu okoliczności przedmiotowej sprawy oraz rozważyć zarzuty strony podniesione w odwołaniu.
K. S. skierował do WSA skargę na wskazaną wyżej decyzję SKO i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja Kolegium jest wydana stronniczo i bez żadnego konkretnego uzasadnienia, jak też bez podstawy prawnej. Zarzucił, że SKO wskazując Staroście kolejne wytyczne, przedłuża postępowanie. W jego ocenie SKO nakłania organ I instancji do obejścia prawa. Podał, że SKO wydając decyzje za każdym razem wydaje inne rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. Podniósł, że przywrócenie granic między działkami nr 604, a nr 600 według stanu przedscaleniowego zablokuje dojazd do jego garażu i domu. Zarzucił SKO bezzasadne przedłużanie postępowanie, które trwa 13 lat i brak dążenia do jego zakończenia, co naraża na koszty Skarb Państwa. Według skarżącego SKO powinno utrzymać w mocy decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2012 r., gdyż została wydana zgodnie z wcześniejszymi wytycznymi Kolegium.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga K. S. okazała się zasadna z przyczyn, które WSA zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji nastąpiło z uwagi na dostrzeżone przez Sąd rażące naruszenie przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.; zwana dalej ustawą o scalaniu i wymianie gruntów). Należy przypomnieć, iż zakończone przez SKO postępowanie jest w istocie skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów m.in. w części obejmującej działkę o nr 604 stanowiącej własność B. G. i S. G. Przyczyną zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. był brak zgody Państwa G. na objęcie nieruchomości składającej się z działek 838/1 oraz 839/3 procesem scaleniowym, a tym samym naruszenie norm prawa materialnego wypowiedzianych przez ustawodawcę w art. 2 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. W myśl tej regulacji, grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie.
W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych powołana regulacja oznacza, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela. Zgoda taka nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy (wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 października 2008 r., o sygn. akt II SA/Łd 1072/07).
Zdaniem WSA, Organy administracji prowadziły postępowanie scaleniowe a następnie dopuściły wydanie decyzji merytorycznej na podstawie art. 23, art. 27 i art. 29 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów pomimo, iż nie uzyskano zgody S. G. i B. G. na objęcie ich działek scaleniem. W aktach sprawy Sąd nie stwierdził dowodów potwierdzających jej udzielenie, a organy w swych decyzjach o takiej zgodzie nie wspominają. Nie udzielenie zgody, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów potwierdziła także B. G. na rozprawie przed WSA w dniu 25 września 2013 r. Należy dodać, iż w/w oświadczyła, że według jej wiedzy takiej zgody nie udzielał także jej mąż S. G. Stwierdzona przez Sąd okoliczność w postaci braku zgody na objęcie scaleniem nieruchomości zabudowanej oznacza, że wydane w sprawie decyzję są w sposób oczywisty sprzeczne z brzmieniem art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.
Organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie i wydając merytoryczną decyzje ponownie naruszył przytoczony przepis, pomimo że miał wiedzę o tym, iż to uchybienie będzie obciążać decyzje o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów wadą nieważności. Tego istotnego uchybienia nie spostrzegło SKO, a co więcej wydając zaskarżoną decyzję nakazało organowi pierwszej instancji ustalenie w postępowaniu scaleniowym granic według określonego stanu prawnego pomimo, że ze względu na brak zgody właścicieli nieruchomości zabudowanej, przepisy dotyczące wyznaczania granic w postępowaniu scaleniowym w ogóle nie mogły mieć zastosowania. SKO rażąco naruszyło art. 138 § 2 K.p.a. gdyż na podstawie tego przepisu zarzuciło Staroście naruszenie norm prawa materialnego i jednocześnie nakazało ich zastosowanie poprzez określenie w ponownym postępowaniu granic działek objętych scaleniem. Skutkiem decyzji SKO byłoby wydanie kolejnej decyzji oczywiście sprzecznej z powszechnie obowiązującymi regulacjami prawnymi.
Sąd podkreśla, iż do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów, której skutkiem jest wyznaczenia granic nieruchomości objętych scaleniem, może dojść tylko jeżeli właściciele nieruchomości zabudowanej wyrażą na scalenie zgodę bądź to w formie pisemnej bądź w formie ustnej potwierdzonej przez organ w protokole. Ponieważ scalenie gruntów zabudowanych uzależnione jest od wniosku właściciela, to brak takiego wniosku w niniejszej sprawie nie upoważniał organów do jej rozstrzygania co do istoty, czyli poprzez zatwierdzenie granic w projekcie scalania gruntów.
Naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 3, art. 23, art. 27 i art. 29 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów jest tak ewidentne że należy je zakwalifikować do wady rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do aktów obciążonych wadą rażącego naruszenia prawa, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nakazuje stwierdzenie ich nieważności. Dostrzeżonych uchybień norm prawa materialnego, zwłaszcza w kontekście prawomocnych orzeczeń SKO i WSA stwierdzających w niniejszej sprawie takie właśnie naruszenia, nie można pogodzić z podstawowymi standardami demokratycznego państwa prawnego. Powyższe zobowiązuje Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Organy ponownie rozpoznając sprawę będą zobowiązane do uwzględniania wyrażonej w niniejszym wyroku oceny dostrzeżonych uchybień prawa materialnego. Oznaczać to powinno przede wszystkim wystąpienie do właścicieli gruntów zabudowanych o wyrażenie zgody na objęcie ich gruntów scaleniem. Natomiast brak zgody będzie skutkować brakiem podstaw do przeprowadzenia z udziałem nieruchomości zabudowanych postępowania scaleniowego, co znajduje uzasadnienie w treści art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.
Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.