Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie parku elektrowni wiatrowych "[...]" w miejscowości W., G. w gminie [...].
Wójt Gminy [...], działając w imieniu Gminy [...], w ustawowym siedmiodniowym terminie od daty ogłoszenia powyższego orzeczenia złożył wniosek o sporządzenie i doręczenie jego uzasadnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku. Stronami w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, o czym stanowi art. 32 P.p.s.a. Z tym, że z mocy art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeśli wynik postepowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.
W niniejszej sprawie, z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wskazanego na wstępie wyroku wystąpiła Gmina [...], której organ wykonawczy, a mianowicie Wójt Gminy [...] w dniu [...] września 2014 r. wydał decyzję w pierwszej instancji administracyjnej, uchyloną następnie przez SKO zakwestionowaną skargą decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r.
Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w nauce prawa wyrażono pogląd, że ustawa może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.". Będzie on wtedy reprezentował interes tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W powyższej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony; nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego.
W zakresie zatem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów tej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje więc kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (tak uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.05.2003 r. OPS 1/03, System Informacji prawnej Lex nr 79089, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym J.P. Tarno Państwo i Prawo 2006r. nr 2).
Należy także w tym zakresie zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29.10.2009 r. (K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139), w którym po rozpatrzeniu wniosku Rady Gminy i Miasta Koziegłowy o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 33 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ podatkowy pierwszej instancji decyzję podatkową (a podatek stanowi dochód tej gminy), gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja organu odwoławczego w sprawie tego podatku oraz art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy Trybunał orzekł, że przepisy te są zgodne z art. 165 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. Jednostki te nie mają bowiem własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną.
Trybunał podkreślił, że w razie wniesienia przez uprawniony podmiot skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu jednostki samorządu terytorialnego, ochrona sądowa jest zapewniona w tym sensie, że skarga ta jest rozpoznawana przez organ władzy sądowniczej, którego zasadniczym zadaniem jest kontrola zgodności z prawem działań organów władzy publicznej. Poza tym, jeżeli uprawnione podmioty nie wniosły skargi do sądu administracyjnego, a zdaniem organów danej jednostki samorządu terytorialnego ostateczna decyzja wydawana w danej sprawie jest niezgodna z prawem, mogą one wystąpić do prokuratury o wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 184 § 1 K.p.a.
Przyjęcie koncepcji, w której gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest podmiotem uprawnionym do wniesienia tej skargi, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał prezydent tej gminy jest sprzeczne z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to sytuację w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony. Nie można przeciwstawiać samorządowi terytorialnemu - interesu prawnego jednostki, z przyznaniem przewagi prawom samorządu terytorialnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2.07.2009 r. I OSK 815/09, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a wcześniej administracyjnego nie może być więc Gmina, której organ wydał zaskarżoną decyzję pierwszej instancji. Jej rola w postępowaniu skończyła się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej (wyrok NSA 15.02.2006 r. I OSK 460/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że nie do przyjęcia jest więc stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy. Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Nie może tym samym korzystać także z innych uprawnień przynależnych stronom i uczestnikom postępowania w rozumieniu art. 33 § 1 P.p.s.a.
W związku z powyższym odmówiono sporządzenia uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 5 sierpnia 2015 r. na wniosek złożony przez Wójta Gminy [...] działającego imieniem tej Gminy. Podstawę orzeczenia stanowi art. 141 § 2, § 4 w zw. z art. 32 i art. 33 § 1 P.p.s.a.