Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ II instancji" lub "Organ odwoławczy") z [...] listopada 2023 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [....] (dalej: "Organ I Instancji") z [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W podstawie prawnej decyzji Organ II instancji powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.").
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.
Wnioskiem z [...] maja 2023 r. G. T. (dalej: "Skarżący") zwrócił się do Burmistrza [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką M. T. Opisaną na wstępie decyzją Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako powód odmowy Organ I instancji podał brak spełnienia kryterium z art. 17 ust. 1 pkt b ustawy z 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Wskazał również, że M. T. pozostaje w związku małżeńskim, przy czym małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W odwołaniu od tej decyzji Skarżący podniósł, że sprawuje stałą opiekę nad swoją niepełnosprawną matką ponieważ jej małżonek J. T. jest osobą starszą i schorowaną. Nie zgodził się również z powołaniem, jako podstawy prawnej odmowy wnioskowanego świadczenia art. 17 ust. 1 pkt b u.ś.r., który to przepis został uznany przez Trybunał Konstytucyjny jako niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z 7 listopada 2023 r. nr SKO.405.ŚR.2332.151.2023, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielając stanowisko Organu I instancji odnośnie nieprawidłowości podania w podstawie prawnej decyzji art. 17 ust. 1b u.ś.r., który to wyrokiem TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 został uznany za niezgodny z art. 32 Konstytucji, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną w zależności od daty powstania niepełnosprawności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, G. T. zaskarżył w całości decyzję SKO i wniósł o uchylenie jej w całości, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2023 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- – pominięcie prawnie uzasadnionych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych,
- – zignorowanie faktu, iż to Skarżący sprawuje faktyczną opiekę nad matką,
- – brak należytego zbadania i uzasadnienia stanu faktycznego.
W uzasadnieniu skargi, G. T. podniósł, że niezaprzeczalnie sprawuję opiekę nad matką natomiast jego ojciec J. T. jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną i wymagającą opieki, i nie jest w stanie udzielić swojej żonie należytej opieki.
W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w treści weryfikowanego jurysdykcyjnie aktu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] odmawiającą Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (według brzmienia obowiązującego na datę wydania decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
- 5. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:
- 2) osoba wymagająca opieki:
- a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skarżący domaga się świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji odmawiając Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jako jedną z przyczyn wskazał fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, lecz nie później niż do ukończenia 25 roku życia, a także że wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ II instancji zaskarżoną utrzymał decyzję Organu I instancji. Prawidłowo zakwestionował stanowisko Organu I instancji odnośnie daty powstania niepełnosprawności, jako negatywnej przesłanki wnioskowanego świadczenia, co zostało przesądzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną od wieku, w którym powstała niepełnosprawność. Stwierdził jednocześnie istnienie innej negatywnej przesłanki tj. pozostawania przez podopiecznego w związku małżeńskim przy jednoczesnym braku legitymowania się przez współmałżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz istnieniem innych osób, zobowiązanych w dalszej kolejności, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego.
Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Organów. Zarzuca ograniczenie się przez Organ II instancji do wyników wykładni językowej bez uwzględnienia okoliczności faktycznych sprawy tj. kto w rzeczywistości wykonuje opiekę, jak również możliwość sprawowania tej opieki przez współmałżonka. Zdaniem Skarżącego jego ojciec i jednocześnie współmałżonek podopiecznej, mający 86 lat nie jest w stanie tej opieki należycie wykonywać.
W sporze rację należy przyznać Organom.
W sprawie nie ma sporu co do tego, że podopieczna, matka Skarżącego wymaga stałej i całodobowej opieki drugiej osoby. Dowodzi tego zarówno wydane względem niej orzeczenie o stopniu niepełnosprawności i przeprowadzony wywiad środowiskowy.
Nie ma również sporu co do tego, że na co dzień opiekę tą wykonuje Skarżący. Nie ulega także wątpliwości, że opieka ta wykonywana jest w sposób stały, ciągły, obejmuje wszelkie czynności życia codziennego. W wywiadzie środowiskowym stwierdzono również, że opieka jest konieczna, bez niej matka Skarżącego nie mogłaby prawidłowo funkcjonować.
Nie mniej jednak dokonując oceny sytuacji Skarżącego Sąd musi mieć również na uwadze przepisy prawa, w tym przytoczony na wstępie art. 17 u.ś.r.
Z przepisu tego jednoznacznie wynikają zarówno przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jak również krąg podmiotów, które z tego świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać, a także kolejność ubiegania się o to świadczenie.
Wynika z nich, że osobą uprawnioną w pierwszej kolejności jest współmałżonek podopiecznego.
Dotychczas w orzecznictwie istniał spór co do oceny negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest pozostawanie przez podopiecznego w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niektóre Sądy, in casu stwierdzały, że brak legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może być samodzielną podstawą do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika że spoczywający w pierwszej kolejności na współmałżonku obowiązek opieki nie będzie wykonywany prawidłowo, ze względu na oczywisty i niebudzący wątpliwości stan zdrowia współmałżonka.
Na tle tego sporu została podjęta uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której orzeczono, że:
"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".
Oznacza to, że jedynie legitymowanie się przez osobę z pierwszej grupy osób obowiązanych alimentacyjnie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności daje możliwość ubiegania się przez osobę z kolejnej grupy osób obowiązanych alimentacyjnie o świadczenie pielęgnacyjne. Zatem uwzględniane dotychczas obiektywne, ale pozaprawne okoliczności nie mogą mieć znaczenia w sprawie.
Podkreślić przy tym należy moc prawną uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a.: jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio.
Treść tego przepisu nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że podopieczna, matka Skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej opieki. Bezsporne jest także, że opiekę tą sprawuje Skarżący. Jednak osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do opieki nad M. T. jest jej mąż, ojciec Skarżącego. Z uwagi na to, że nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności prawidłowo Organ I, a za nim Organ II instancji stwierdziły brak podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Podkreślić przy tym należy, że Organ II instancji po otrzymaniu informacji, że w stosunku do ojca Skarżącego toczy się postępowanie o wdanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności zawiesił postępowanie do czasu wydania tego postanowienia (postanowienie z [...] lipca 2023 r., Nr [...]). Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z [...] listopada 2023 r., Nr [...], po nadesłaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Z nadesłanego orzeczenia Nr [...] wynika, że Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...],[...] września 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] lipca 2023 r., Nr [...] o zaliczeniu J. T. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.
Potwierdziła się okoliczność niespełnienia przez Skarżącego przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, przy czym postępowanie w tym zakresie uznać należy za wszechstronne, a zebrany materiał dowodowy jako wyczerpujący.
Końcowo Sąd podkreśla, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem przyznawanym przez Państwo na warunkach określonych w ustawie. Oznacza to, że tylko osoby spełniające kryteria określone w ustawie mogą skorzystać z finansowania obowiązków alimentacyjnych względem najbliższych osób.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.