Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z dnia 4 marca 2022 r., nr SKO.4111/128/2022 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. (dalej: "Organ I instancji", "Wójt") z dnia 17 stycznia 2022 r. nr GOPS.5231.5.2020 odmawiającą przyznania J.Z. (dalej: "Skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.").
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2021 r. J.Z. zwrócił się do Wójta Gminy L. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką J.Z., ur. [...].
Wójt Gminy L. decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r. nr GOPS.5231.5.2020 odmówił Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Uzasadniając powyższe Organ I instancji wskazał, że ustawodawca wymaga spełnienia łącznie wszystkich przesłanek zawartych w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r."). Tymczasem Skarżący nie wykazał rezygnacji z pracy celem podjęcia opieki nad matką. Nie udokumentował wykonywania pracy zarobkowej, nawet w części etatu przed rozpoczęciem sprawowania stałej opieki, nie złożył żadnych wyjaśnień, nie udowodnił utraty dochodu, dla którego rekompensatę miałoby stanowić świadczenie pielęgnacyjne.
Ponadto Wójt wskazał, że Skarżący nie wyraził zgody na uchylenie decyzji ustalającej mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co uniemożliwiło Organowi usunięcie jednej z negatywnych przesłanek do ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia. Kolejnym powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności u podopiecznej.
Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 4, art. 15 ust. 5b w zw. z art. 27 ust. 5 oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania, Skarżący wyjaśnił, że zrezygnował z pracy i nie podejmuje zatrudnienia ani też innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad matką. Odnośnie stwierdzonej przez organ i instancji negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci niemożności ustalenia daty powstania niepełnosprawności u podopiecznej powołał się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.
Do odwołania Skarżący dołączył oświadczenie z dnia 31 stycznia 2022 r., w którym oświadczył, że wyraża wolę pobierania świadczenia pielęgnacyjnego oraz wolę uchylenia wcześniejszej decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy, w przypadku uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W wyniku rozpoznania odwołania Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie opisaną na wstępie decyzją z dnia z dnia 4 marca 2022 r., nr SKO.4111/128/2022 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
SKO powołało się na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą w stosunku do dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie, Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do okoliczności mających znaczenie prawne w sprawie, a mianowicie przeprowadził postępowanie dowodowe w kierunku wykazania, że Skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia lub go nie podejmuje celem sprawowania opieki nad matką. Zdaniem Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazują na brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad matką a brakiem aktywności zawodowej po stronie Skarżącego. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy dowodzi, że Skarżący podejmował jedynie incydentalnie aktywność zawodową, jednak nie została ona formalnie udokumentowana.
Wobec powyższego, zdaniem SKO materiał dowodowy nie wskazuje, że Skarżący spełnia warunki niezbędne do przyjęcia kwalifikacji prawnej, jako rezygnacja z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł J.Z., zarzucając naruszenie:
- 1. art. 17 ust. 4 u.ś.r., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że Skarżący podejmuje lub nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy Skarżący nie podejmuje (zrezygnował) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką;
- 2. art. 17 ust. 5b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest uchylenie decyzji o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń wymienionych w tym przepisie pod warunkiem, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń - dla uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna;
- 3. art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez przyjęcie, że Skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, podczas gdy powyższy przepis został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, natomiast Organ I instancji wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętej decyzji.
Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że zrezygnował i nie podejmuje zatrudnienia oraz innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a okoliczności te były znane pracownikom Urzędu Gminy L. Ponadto podniósł, że w aktach sprawy znajdują się jego oświadczenia o rezygnacji i niepodejmowaniu zatrudnienia oraz innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Skarżący podniósł, że nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Zdaniem Skarżącego to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
W zakresie zarzutów naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. Skarżący wskazał, że z wyroku TK wynika, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna powinna zostać uchylona.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. odmawiającą Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Ust.
5. pkt 1 lit. b) Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
Skarżący domaga się świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W sprawie nie jest kwestionowany stopień niepełnosprawności matki Skarżącego, jak również to, że wymaga stałej opieki. Wynika to zarówno z wydanego orzeczenia o niepełnosprawności, jak również z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Matka Skarżącego ma [...] lat, jest osobą leżącą, nie porusza się samodzielnie, jest pampersowana, nie mówi. Poza dolegliwościami wynikającymi z wieku starczego podopieczna jest po przebytym [...], ma stwierdzonego [...]. Całodobową opiekę sprawuje Skarżący, który mieszka z matką w domu rodzinnym. Skarżący ma siedmioro rodzeństwa, z których żadne nie jest w stanie sprawować opieki nad matką. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika również, że opieka sprawowana jest w należyty sposób.
Skarżący z tytułu opieki nad matką ma przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. We wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżący wskazał, że nie wyraża zgody na rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wskazał, że Skarżący nie zrezygnował ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wykazał, że zrezygnował z pracy w związku z opieką nad matką, dodatkowo powołał art. 17 ust. 1b u.ś.r., który uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty, w jakiej powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki.
Organ II instancji powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności, zakwestionował stanowisko Organu I instancji odnośnie tej negatywnej przesłanki. Jednocześnie Organ II instancji zgodził się, że w sprawie zachodzi druga negatywna przesłanka tj. brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a podjęciem się opieki nad matką.
Sąd nie zgadza się z oceną organu II instancji odnośnie drugiej negatywnej przesłanki. Prawidłowo natomiast ocenić należy zakwestionowane przez Organ II instancji zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Zaznaczyć również należy, że w toku postępowania odpadła druga negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. jednoczesne pobieranie przez Skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wraz z odwołaniem od decyzji Organu I instancji, Skarżący złożył oświadczenie o rezygnacji z tego zasiłku, co należy podkreślić, stanowiło konieczny warunek przyznania wnioskowanego świadczenia. Do czasu rozpoznania sprawy przez organ II instancji Skarżący miał do tego prawo, a Organ II instancji, jak wynika z uzasadnienia decyzji nie kwestionował tego.
Sąd nie zgadza się natomiast z oceną braku udowodnienia przez Skarżącego rezygnacji z pracy w związku z opieką nad matką. Organ I instancji, a za nim Organ odwoławczy zgodnie wskazały, że Skarżący pomimo wezwania do wykazania powyższego i wyznaczenia mu w tym celu stosownego terminu zaniechał powyższego.
Organy obu instancji w zakresie tych ustaleń pominęły w zasadzie fakt, że Skarżący korzysta ze specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Zgodnie z art. 16a. u.ś.r.:
- 1. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1539) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:
- 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
- 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
- - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (...).
Z powyższego przepisu wprost wynika, że warunkiem koniecznym przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest sprawowanie stałej opieki i rezygnacja z zatrudnienia. W świetle powyższego skoro Skarżącemu przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy zanim złożył wniosek o przyznanie korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego, to należało przyjąć, że zrezygnował z pracy bądź nie podjął zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Ponadto kierowane do Skarżącego wezwanie, z którego obydwa organy wywodzą skutek w postaci nie wykazania przez
Skarżącego faktu rezygnacji z zatrudnienia nie było na tyle precyzyjne by wyciągać tak negatywne skutki. Z analizy kierowanego do Skarżącego pisma nie wynika by poza wezwaniem nadano pismu jakikolwiek rygor.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że organ naruszył zasady postępowania poprzez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która miała również wpływ na nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Z uwagi na to, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia Sąd uchylił wyłącznie decyzję organu II instancji, działając przy tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Postępowanie wolne było od kosztów sądowych.