Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej SKO lub Kolegium) z [...] lutego 2015 r. nr [...] o odmowie uwzględnienia roszczenia dotyczącego zmiany stanu wody na gruncie, w podstawie prawnej powołująca art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej następnie "K.p.a." oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.).
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Po rozpoznaniu wniosku A. S. Burmistrz [...] - decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] - odmówił wymienionemu uwzględnienia roszczenia o nakazanie właścicielowi działki nr 745/4 obr. [...], położonej przy ul. Z. w R. wykonania zbiornika wodnego o pow. 90 m², głębokości 1,5 m. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] SKO uchyliło w całości to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Następnie, Burmistrz [...] - decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] - nakazał Gminie [...] wykonanie basenu odparowującego na działce nr ewid. 745/4 obręb nr [...], położonej w R. zgodnie z projektem budowlano-wykonawczym opracowanym przez W. K. w terminie 12 miesięcy od dnia ostateczności decyzji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z [...] grudnia 2011 r. Nr [...].
Po rozpatrzeniu skargi Gminy [...] na to ostatnie rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) – wyrokiem z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 335/12 - uchylił je i poprzedzającą go decyzję Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 29 Prawa wodnego nie zostały należycie wyjaśnione, co ewidentnie narusza art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji także art. 107 § 3 K.p.a. i niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wydaną w dalszej kolejności decyzją z [...] października 2013 r. Nr [...] Burmistrz [...] odmówił A. S. uwzględnienia roszczenia dotyczącego zmiany stanu wody na gruncie na działkach nr ewid. 745/4 i 745/1 w R. oraz roszczenia co do wykonania zbiornika odparowującego na działce nr ewid. 745/4 w R. o powierzchni lustra wody 90 m². Decyzja ta została uchylona decyzją SKO z [...] stycznia 2014 r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku powyższego, Burmistrz [...] - decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] - ponownie odmówił A. S. uwzględnienia roszczenia dotyczącego zmiany stanu wody na gruncie na działkach nr ewid. 745/4 i 745/1 w R. oraz roszczenia co do wykonania zbiornika odparowującego na działce nr ewid. 745/4 w R. o powierzchni lustra wody 90 m². W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że nie nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie wskutek zasypania zbiornika wodnego na działkach nr ewid. 745/4 i 745/1 w R. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą więc przesłanki z art. 29 ust. 1 i 3 Prawo wodne. Szkoda którą podnosi A. S. w postaci zawilgocenia ścian piwnicy oraz występowania w piwnicy wody jest zaś wynikiem ukształtowania terenu i wysokiego stanu wód utrzymującego się na przedmiotowym terenie.
W odwołaniu od tej decyzji A. S. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, że wydano ją z naruszeniem art. 75 § 1 K.p.a., gdyż nie przeprowadzono wszystkich dostępnych organowi środków dowodowych w celu kompleksowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zasypany zbiornik regulował poziom wód gruntowych, co poświadczył biegły, a ekspertyza na którą powywoływał się organ jest niepełna. Odwołujący się nie rozumie dlaczego nie uwzględniono jego propozycji ugody, która obniżyłaby koszt przywracania relacji wodnych do stanu sprzed naruszenia.
Po rozpoznaniu powyższego środka zaskarżenia SKO decyzją z [...] lutego 2015 r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza z [...] listopada 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że przy wydawaniu wymienionej decyzji naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w szczególności dopuszczono się naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja I instancji nie odpowiada przede wszystkim na kluczowe pytanie tj. o jakim prawie rozstrzygnięto, odmownie oceniając legitymację wnioskodawcy do żądania oznaczonego zachowania się drugiej ze stron postępowania.
Nadto, w żadnym ze zwrotów użytych w sentencji decyzji nie określono, na jaki podmiot organ I instancji miałby nałożyć obowiązki. Dopiero uzasadnienie wskazuje, że chodziło w tym wypadku o obowiązki, jakimi zagrożona została Gmina [...]. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie odniósł się też w uzasadnieniu do zalecenia organu odwoławczego z poprzednio wydanej w sprawie kasacyjnej decyzji.
Gmina [....] skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO z [...] lutego 2015 r., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy Burmistrzowi do ponownego rozpatrzenia, a także o zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła, że kwestionowana decyzja jest błędna i narusza art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez: 1) niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia decyzji i przekazanie spawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, 2) niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, wyrażającą się w odmowie przyznania wiarygodności opinii specjalistów, 3) niedostateczne uzasadnienie, dlaczego nie przyznano mocy dowodowej niektórym istotnym dowodom. Gmina stwierdziła, że nie spowodowała szkody dla gruntów A. S., stąd też jego żądania należy uznać za nieuzasadnione. Skarżąca zwróciła uwagę, że zmiana stosunków wodnych na działkach nr 745/4 i 745/1 nie nastąpiła w wyniku remontu ulicy Z., gdyż nie ona była remontowana, ale w wyniku budowy nowej wówczas drogi, będącej dzisiaj odcinkiem ul. R., między ul. Z. a rondem [...].
To nie ulica Z. została podniesiona, tylko dobudowany odcinek drogi został dopasowany do poziomu istniejącej już od lat ul. Z. Zasypano wówczas część zbiornika wodnego (stawu), bo w tym miejscu miała przebiegać droga. Droga wymagała zaś wykonania nasypu. Podkreślono, że podczas budowy drogi Gmina wykonała odprowadzenie wód opadowych w kierunku południowym, czyli przeciwnym niż mieszka A. S., rowem wzdłuż ulicy Z. a następnie kolejnym rowem na wschód przez łąkę w pobliże ronda [...], gdzie z rowów woda ta odparowuje z dala od domostw. Skarżąca wykonała zatem urządzenia zapobiegające szkodom na gruntach sąsiednich i zminimalizowała możliwość wystąpienia szkody na tychże gruntach, a biegli ocenili to odwonienie jako dobre.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodność z prawem stanowi kryterium, wedle którego dokonywana jest kontrola sądowoadministracyjna, a przesądza o tym brzmienie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Dokonując takiej kontroli sąd obowiązany jest do oceny, czy kwestionowana skargą decyzja (postanowienie) narusza prawo materialne bądź procesowe w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Podkreślenia wymaga, że rozstrzygając sprawę sąd czyni to w jej granicach i nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, jak również powołaną w niej podstawą prawną – art. 134 § 1 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie przyczyna, dla której Sąd wyeliminował skarżone rozstrzygnięcie z obrotu prawnego uwzględniona została z urzędu. Kwestionowana decyzja SKO wydana bowiem została z rażącym naruszeniem prawa, co – w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności przez organ administracji publicznej. Ta ostatnia okoliczność – w świetle z kolei art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. – jest także podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu przez Sąd.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący A. S. miał w postępowaniu administracyjnym dwóch pełnomocników tj. zawodowego – radcę prawną A. M. (pełnomocnictwo z 24 marca 2011 r. dotyczące postępowania w obydwu instancjach – k. 40 akt admin.) oraz niezawodowego tj. M. C. (pełnomocnictwo z 10 czerwca 2013 r. obejmujące tylko postępowanie pierwszoinstancyjne – k. 88 akt admin.). Akta sprawy zawierają także notatkę służbową, która wskazuje, że w dniu 12 czerwca 2013 r. do Urzędu Miejskiego [...] stawił się A. S., który dostarczając dokument ostatnio wymienionego pełnomocnictwa wniósł, by wszelka korespondencja w sprawie kierowana była zarówno do niego, jak i do dwóch reprezentujących go osób. Burmistrz [...] uwzględnił powyższą prośbę strony, bowiem adresowane do wnioskodawcy pisma i rozstrzygnięcia kierowane były zarówno do niej, jak i dwóch wymienionych wyżej pełnomocników. Także decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2014 r. wysłana została do wszystkich powyższych osób.
Przesądzająca dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest okoliczność, że doręczenie wskazanego aktu radcy prawnej A. M. miało miejsce w dniu 1 grudnia 2014r., M. C. w dniu 2 grudnia 2014 r., natomiast samej stronie dnia 8 grudnia 2014 r.
Odwołanie od wskazanej decyzji organu I instancji sporządził osobiście A. S., nadając go w urzędzie pocztowym w dniu 22 grudnia 2014 r. SKO decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. rozpoznało go merytorycznie, uchylając kwestionowaną nim decyzję pierwszoinstancyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Uwadze Kolegium uszedł jednak fakt spóźnionego wniesienia przedmiotowego środka zaskarżenia. W świetle bowiem art. 40 § 2 K.p.a., jeśli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przy czym, jeśli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.
Z powyższej regulacji wyprowadza się wniosek, że w wypadku ustanowienia pełnomocnika, doręczenie pisma stronie nie rodzi żadnych skutków prawnych. Z kolei jednoczesne doręczenie pisma i stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie taki skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi [por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 11.03.1997 r., I SA/Po 1333/96, LEX nr 29072, wyrok NSA z 2.12.2011 r. II OSK 1739/10, wyrok NSA z 21.11.2014 r. I OSK 1855/13, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl].
Mając więc powyższe na uwadze, należało przyjąć, że czternastodniowy termin na wniesienie odwołania, określony w art. 129 § 2 K.p.a. rozpoczął w niniejszej sprawie swój bieg od daty doręczenia decyzji pierwszemu z pełnomocników tj. radcy prawnej A. M., co miało miejsce w dniu 1 grudnia 2014r. Jak już bowiem wyżej podano, A. S. umocował do działania w sprawie dwie osoby, przy czym organ I instancji nie dokonał wyboru jednej z nich, jak stanowi powołany wyżej art. 40 § 2 zd. 2 K.p.a., doręczając korespondencję, w tym zakwestionowaną w drodze odwołania decyzję, obydwu pełnomocnikom. Uczynił to na wyraźną prośbę strony z dnia 12 czerwca 2013 r.
Tym samym, wskazany termin czternastu dni upłynął względem strony bezskutecznie z dniem 15 grudnia 2014 r. Tymczasem, przedmiotowe odwołanie wniesione zostało przez A. S. dopiero 22 grudnia 2014 r., a więc z siedmiodniowym opóźnieniem. Wprawdzie, co wyżej zaznaczono, strona otrzymała kwestionowaną następnie decyzję Burmistrza [...] w dniu 8 grudnia 2014 r. i licząc od tej daty środek zaskarżenia mógłby podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, jednak fakt takiego doręczenia miał tylko walor informacyjny. Strona uzyskała w ten sposób jedynie wiadomość o wydaniu rozstrzygnięcia w jej sprawie, co nie otwierało jej jednak biegu terminu do dokonania czynności w postaci zaskarżenia odebranej w ten sposób decyzji. Termin ten, co wyżej podkreślono, rozpoczął biec wcześniej tj. 1 grudnia 2014 r., kiedy decyzja organu I instancji doręczona została pełnomocnikowi – radcy prawnej A. M. W tym ostatnim zakresie przyjęto że datą początkową, od której bieg ten nastąpił jest data pierwszego doręczenia decyzji organu I instancji jednemu z dwóch pełnomocników strony (w związku z brakiem wyboru jednego z nich przez organ).
Przy czym nawet uznanie, że przedmiotowy termin należy obliczać od daty doręczenia ostatniemu z pełnomocników tj. od dnia 2 grudnia 2015 r. nie miałoby żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Ostatnim dniem terminu na wniesienie odwołania byłby bowiem wówczas 16 grudnia 2014 r., zaś odwołanie złożono faktycznie 22 grudnia 2014r.
W zaistniałych okolicznościach, fakt rozpoznania przez SKO odwołania A. S. należy ocenić w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. uchwała NSA z 12.10.1998 r. OPS 11/98, ONSA 1999/1/4). Wniesienie odwołania po upływie przewidzianego dla tej czynności terminu stanowi bowiem o jego bezskuteczności, zaś wydana w sprawie decyzja staje się wówczas ostateczna. Jedną z pierwszych czynności, jaką organ wyższego stopnia, któremu przekazany zostanie środek zaskarżenia, zobligowany jest podjąć jest zbadanie, czy został on terminowo złożony. Zauważając zaś w tym zakresie uchybienie, obowiązkiem organu jest stwierdzenie takiego uchybienia w trybie art. 134 K.p.a., nie zaś zajmowanie się sprawą co do meritum, jak to uczyniło SKO.
Mając więc na uwadze, że doręczenie decyzji, od którego biegnie termin do jej zaskarżenia w drodze odwołania musi nastąpić w sposób czyniący zadość wymaganiom ustawowym, a więc m. in. wyrażonym w art. 40 § 2 K.p.a., nie można było przyjąć, że fakt odebrania przez A. S. w dniu 8 grudnia 2014 r. rozstrzygnięcia Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2014 r. otworzył czternastodniowy termin do wniesienia przedmiotowego środka zaskarżenia. W takiej zaś sytuacji, decyzja SKO z dnia [...] lutego 2015 r., która odwołanie takie rozpoznała dotknięta była wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższe obligowało zaś Sąd do stwierdzenia nieważności takiego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono natomiast w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.