Uzasadnienie
Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 15 lutego 2022r. nr SKO. 415/265/202 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania A. B., reprezentowanego przez radcę prawnego P. G., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 31 maja 2021r. nr B2.6730.33.2016 w sprawie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 6 maja 2016r. P. D. (dalej: Inwestor) wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: Rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego o oborę wolnostanowiskową na głębokiej ściółce dla bydła opasowego o obsadzie do 39 DJP, wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą — na działkach o nr ewid. [...] położonych w m. K. Wójt Gminy [...] ustalał warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji kolejno decyzjami z dnia: 27 września 2016r. nr B2.6730.33.2016; z dnia 20 października 2017r. nr B2.6730.33.2016; z dnia 14 stycznia 2019r. nr B2.6730.33.2016 oraz z dnia 31 maja 2021r. nr B2.6730.33.2016.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie powyższe decyzje ustalające warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji uchylało a sprawę przekazywało do ponownego rozpoznania odpowiednio decyzjami: z dnia 11 maja 2017r. nr SKO.415/351/2016; z dnia 29 grudnia 2017r. nr SKO.415/438/2017; z dnia 18 kwietnia 2019r. nr SKO.415/49/2019; z dnia 15 lutego 2022r. nr SKO.415/265/2021.
W wyniku decyzji kasatoryjnych, na wezwanie organu I instancji, wnioskodawca uzupełnił wniosek m.in. o charakterystykę opisową i graficzną inwestycji, jednoznaczne określenie zakresu projektowanej inwestycji, w tym ustalenie wielkości chowu zwierząt, tj. liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jak również o umowy zawarte między inwestorem, a właściwymi jednostkami organizacyjnymi, gwarantujące wykonanie uzbrojenia terenu inwestycji.
Uwzględniając uwagi zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 maja 2017r., znak SKO.415/351/2016 Wójt wezwał wnioskodawcę do jednoznacznego określenia zakresu projektowanej inwestycji, w tym ustalenie ilości DJP, również po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego gospodarstwa.
Wnioskodawca w dniu 1 sierpnia 2017r. uzupełnił wniosek podając szczegółowe zestawienie ilości zwierząt na terenie gospodarstwa, z przeliczeniem na DJP oraz podziałem na stan istniejący i przewidywaną obsadę. Zestawienie stanu istniejącego przedstawiało się następująco:
Knury: 2 szt. x 1,0 2,0 DJP
Maciory. 5 szt. x 0,35 1,75 DJP
Tuczniki: 15 szt. x 0,14 2,1 DJP
Warchlaki: 40 szt. x 0,07 2,8 DJP Prosięta: 20 szt. X 0,02 0,4 DJP
Byki: 3 szt. x 4,2 DJP
Krowy: 2 szt. x 2,0 DIP
Jałówki: 1 szt. x DJP
Cielęta: I szt. x 0,15 0,15 DJP
Kury: 10 szt. x 0,004 0,04 DJP, co daje łącznie 16,24 DJP (82 szt. trzody chlewnej, 7 szt. bydła, 10 szt. drobiu).
Planowana obsada to 54 sztuki bydła opasowego — 22,5 DJP.
Podsumowując przedstawione zestawienie wnioskodawca zadeklarował, że maksymalna możliwa obsada inwentarza w gospodarstwie po uwzględnieniu planowanej rozbudowy wyniesie 38,74 DJP.
Realizując kolejne zalecenia Kolegium przeprowadzano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1588); wyznaczono obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, o wymaganym promieniu, a następnie przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu — w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.).. Wskazano dokładnie front działki budowlanej od strony wjazdu na działkę.
W związku z uzupełnieniem akt sprawy o dokument wykazujący, iż wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne związane z zabudową zagrodową o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa w Gminie [...], (wynoszącą 3,33 ha) — stosownie do przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. - pominięto analizę w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
Uwzględniając uwagi złożone przez uczestników postępowania – S. B. i A. B., na wezwanie organu I instancji, wnioskodawca uzupełnił wniosek o zaświadczenia z ewidencji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o ilości bydła i trzody chlewnej hodowanych w gospodarstwie wg stanu na dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy tj. 6 maja 2016r. oraz na dzień uzupełnienia wniosku, tj. na dzień 1 sierpnia 2017r. a następnie przedłożył kopie ksiąg rejestracji stanu bydła i świń potwierdzone za zgodność z oryginałem przez Kierownika ARiMR. Ilości podane w ww. zaświadczeniach i księgach, tj. w dniu 06.05.2016r. - 82 szt. trzody chlewnej i 7 szt. bydła oraz w dniu 01.08.2017r. — 80 szt. trzody chlewnej i 7 szt. bydła nie przewyższają ilości podanych we wniosku. Inwestor przedstawił również analizę o ilości rocznego zapasu słomy i siana potrzebnego do prowadzenia obecnej i planowanej hodowli zwierząt, a także o uzupełnienie części graficznej wniosku na kopii mapy zasadniczej o wskazanie miejsca składowania słomy i siana.
Uwzględniając wskazane przez SKO w Rzeszowie nieprawidłowości, skorygowany został w decyzji ustalającej warunki zabudowy wskaźnik intensywności zabudowy. Wykazano, iż istniejące na terenie inwestycji uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków (w zakresie podpisanych przez Inwestora umów z zarządcami sieci uzbrojenia terenu) jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto, zaopatrzenie w energię elektryczną będzie również wystarczające dla planowanej inwestycji, co stwierdzono na podstawie umowy kompleksowej zawartej z zarządcą sieci — P. S.A. w R. Nr [...] z dnia [...].01.2021r., oraz zapewnieniem dostaw energii elektrycznej przez P. S.A. Oddział R., Rejon Energetyczny [...], z dnia [...].12.2020r. znak: [...], uwzględniając przy tym dowód w postaci opinii technicznej sporządzonej przez inż. J. J. - posiadającego odpowiednie uprawnienia w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej.
Decyzją z dnia z dnia 31 maja 2021r. nr B2.6730.33.2016. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn.: Rozbudowa budynku gospodarczego /inwentarskiego z częścią magazynową/o oborę wolnostanowiskową na głębokiej ściółce dla bydła opasowego o obsadzie 22,5 DJP/ o maksymalnej możliwej obsadzie łącznej produkcji w gospodarstwie po rozbudowie 38,74 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza/, wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą — na działkach o nr ewid. [...] położonych w m. [...], gmina [...], na rzecz P. D. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy określiła możliwość łącznej obsady produkcji w gospodarstwie po rozbudowie w ilości, 38,74 DJP.
Organ I instancji zwrócił uwagę na sposób, w jaki zamierzenie inwestycyjne zostało określone w decyzji o warunkach zabudowy, tj. poprzez podanie maksymalnej możliwej obsady łącznej produkcji w gospodarstwie po rozbudowie - 38,74 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza, co powoduje, że bez względu na wahania liczby stanu stada zwierząt w okresie poprzedzającym wydanie decyzji, docelowo po dokonaniu rozbudowy obiektu, po zsumowaniu ilości zwierząt w części istniejącej i w części nowopowstałej, w okresach kiedy ta obsada będzie maksymalna, nie może ona przekroczyć wartości 38,74 DJP, a więc tym bardziej progu 40 DJP, określonego w § 3 ust. 1 pkt 104 z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U., poz. 1839).
Organ I instancji wskazał, że w granicach terenu inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego. Z analizy warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu inwestycji oraz terenów sąsiednich wynika możliwość ustalenia warunków zabudowy. Cechy zabudowy usytuowanej w obszarze analizowanym, sąsiadującym z terenem inwestycji, pozwalają na ustalenie warunków rozbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej. Lokalizacja planowanej inwestycji jest zgodna z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. Teren inwestycji jest położony w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej - oznaczonym symbolem Mu.
Teren ten nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, nie wymaga też wyłączenia z produkcji rolnej (użytki: tereny użytków rolnych zabudowanych B-PsIV, B-PsV, pastwiska trwałe PSIV, PsV i Lz — zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych).
Lokalizacja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 i ust. 5 u.p.z.p. W terenie analizowanym znajdują się działki zabudowane budynkami inwentarskimi, gospodarczymi, garażowymi i mieszkalnymi dostępne z tej samej drogi publicznej. Teren ten jest wystarczająco uzbrojony, zaopatrzenie planowanej rozbudowy w media nastąpi poprzez rozbudowę instalacji wewnętrznych w istniejących obiektach oraz instalacji zewnętrznych na terenie inwestycji - w ramach dostaw zawartych w umowach oraz zapewnieniu o możliwości ich zwiększenia. Ponadto, teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną notarialnie służebność gruntową i istniejący zjazd publiczny.
Teren inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską, znajduje się poza obszarami zagrożonymi osuwaniem się mas ziemnych, nie leży w obszarze górniczym i nie jest narażony na niebezpieczeństwo powodzi - przy zachowaniu ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy.
Planowana inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też do przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 104 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie wymaga zatem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie wymaga tym samym przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1405 z późn. zm).
Projekt decyzji uzgodniono z właściwymi organami, zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. tj.:
- - z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Zarządem Zlewni Wód Polskich w J. (uzgodnienie milczące),
- - z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. - decyzja z dnia 20 sierpnia 2020r., nr RZ.RPP. 611.637.2020.MK (umorzenie postępowania),
- - ze Starostą [...] — (uzgodnienie milczące),
- - z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w R. - opinia z dnia 14 września 2020r., nrPSNZ.450.351.2020.
Od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 31 maja 2021r. odwołanie wniósł A. B. W odwołaniu wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego (błędne przyjęcie braku obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oparte na błędnym założeniu braku obowiązku oceny wskaźnika DJP, jako maksymalnego dla parametrów inwestycji/powierzchni użytkowej) oraz proceduralnych (dokonanie ustaleń z naruszeniem zasad postępowania dowodowego, opartych na założeniu, że organ nie ma obowiązku ustalania, czy maksymalna ilość inwentarza zwierzęcego znajdującego się w gospodarstwie inwestora będzie przekraczać 40 DJP).
SKO w Rzeszowie wskazaną na wstępie decyzją z dnia 15 lutego 2022r. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 31 maja 2021r. a prawę przekazało do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że każda inwestycja będzie oddziaływała na inne inwestycje, na otoczenie, środowisko, stosunki wodne etc. (a już w szczególności na etapie jej realizacji), jednak ustawodawca wskazał jakie inwestycje uznaje za negatywnie oddziaływujące w stopniu, który należy kontrolować. Podstawę prawną weryfikacji w tym względzie wyznaczają przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2021, poz. 2373), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019, poz. 1839) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej.
Inwestycja określona we wniosku inwestora została szczegółowo opisana jako nie objęta procedurą wymagająca uzyskania tej decyzji (maks. do 40 DJP trzody chlewnej).
Wobec przepisu wykonawczego § 3 ust. 1 pkt 104 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć:
- 104) chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w pkt 103:
- a) w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP i mniejszej niż 210 DJP - jeżeli ta działalność będzie prowadzona:
- – w odległości mniejszej niż 210 m od:
- - - terenów lub gruntów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. mieszkaniowych, rolnych zabudowanych zajętych pod budynki mieszkalne, innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, zurbanizowanych niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone,
- - - zrealizowanego, realizowanego lub planowanego przedsięwzięcia chowu lub hodowli zwierząt innych niż norki, w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP,
- – na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
- b) w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP i mniejszej niż 210 DJP - na obszarach innych niż wymienione w lit. a;
Kolegium stwierdziło, że organ w toku postępowania wyjaśniającego jest zatem obowiązany wyjaśnić wyłącznie spełnienie tych przesłanek ustawowych. Sama deklaracja wnioskodawcy w zakresie nieprzekroczenia progu DJP nie jest wystarczająca do rekonstrukcji stanu faktycznego. Przy obliczaniu DJP dla danej inwestycji nie jest istotna obsada deklarowana przez inwestora, gdyż należy uwzględnić maksymalną możliwą obsadę inwentarza, którą powinien ustalić organ, w oparciu o wielkość planowanego obiektu. W konsekwencji organ pominął przedmiotem ustaleń liczbę jednostek w stosunku do powierzchni użytkowej, nie ustalił również, czy cała powierzchnia użytkowa budynku gospodarskiego stanowiła będzie pomieszczenia dla bydła opasowego. Kolegium wskazało, że w odniesieniu do powyższej kwestii podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 95/17. Zastosowane w rozporządzeniu progi kwalifikujące inwestycje z zakresu chowu i hodowli zwierząt jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wymagające uzyskania decyzji środowiskowej, dotyczą zatem docelowej maksymalnej możliwości obsady przy zastosowaniu zakładanej technologii chowu i hodowli zwierząt, tak aby zostały dotrzymane wymogi rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz.U. z 2017 r., poz. 127) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymaniu gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 56, poz. 344 ze zm.)
Organ powinien zatem wezwać inwestora do wyjaśnienia, jaka będzie użytkowana na chów sensu stricto powierzchnia i ją uwzględnić w obliczeniach, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji. Jeśli w wyniku tych obliczeń organ ustali, że maksymalna obsada wynosi ponad 40 DJP to wynik ten, jako pozostający w sprzeczności z obsadą zadeklarowaną przez inwestora (do 40 DJP), oznaczał będzie stwierdzenie wymogu uzyskania uprzedniego decyzji środowiskowej. Jeżeli potwierdzi się w wyniku wyliczeń maksymalna obsada łącznej produkcji w gospodarstwie po rozbudowie na poziomie 38,74 DJP, wymóg uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej nie będzie znajdował uzasadnienia prawnego.
W tym stanie rzeczy Kolegium uznało decyzję organu I instancji za przedwczesną.
P. D. wniósł sprzeciw od ww. decyzji Kolegium Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lutego 2022 r. nr SKO.415/265/2021.
Na wstępie Skarżący zaznaczył, że odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, wydanej przez Wójta Gminy [...] w dniu 31 maja 2021r. zostało przesłane do SKO w Rzeszowie w dniu 6 czerwca 2021 r. Na rozstrzygnięcie odwołania przez organ Il instancji Skarżący czekał ponad 9 miesięcy. Skarżący podkreślił przy tym, że na uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy czeka od ponad 6 lat, tj. od 2016 roku. W ocenie Skarżącego tak długi okres oczekiwania na uzyskanie decyzji spowodowany jest opieszałością Kolegium.
Skarżący argumentował, powołując się na orzeczenie NSA z dnia 4 marca 2014 r., że wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza, a organ jest tym żądaniem związany. Z tego powodu niezrozumiałe dla strony jest żądanie przez Kolegium, aby dokonać analizy możliwej ewentualnej zwiększonej ilości pogłowia i związanej z tym ewentualnym uzyskaniem decyzji środowiskowej.
Odnośnie zarzutu Kolegium, że nie została obliczona maksymalna obsada zwierząt Skarżący podniósł, że do akt sprawy dołączone zostały fachowe obliczenia w oparciu o dane z ODR [...], które Gmina przed wydaniem przedmiotowej decyzji zweryfikowała. Skarżący podkreślił, że w piśmie z dnia 6 lipca 2021r., skierowanym do SKO wyjaśniał, że w żadnym wypadku nie może sobie pozwolić na przekroczenie nawet w najmniejszym stopniu wskaźnika DJP, ponieważ w przypadku kontroli, a te są sukcesywnie przeprowadzane, natychmiast straciłby wszystkie dopłaty unijne.
Skarżący argumentował również, że w trakcie rozprawy w dniu 27 sierpnia 2019 r. przed WSA w Rzeszowie dot. poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18.04.2019 r. Nr SKO.415/49/2019 stanowisko Sądu było jego zdaniem jednoznaczne, że zgromadzone materiały dotyczące rozpatrywanej decyzji o warunkach zabudowy są kompletne, a Inwestor dostarczył więcej materiałów niż wymaga tego prawo, z równoczesnym podkreśleniem błędu organu I Instancji polegającego na niedopełnieniu procedury uzgodnieniowej z innymi organami przed wydaniem decyzji.
Ponadto Skarżący podkreślił, powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. Il SA/Rz 678/19, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Mimo to Kolegium z kompetencji tej nie skorzystało.
Skarżący podkreślił, że przez 6 lat oczekiwania na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy koszt planowanej inwestycji zwiększył się wielokrotnie, w wyniku czego poniesieni straty dotyczące ogromnego wzrostu kosztów budowy oraz z powodu niemożliwości rozwoju hodowli.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO w Rzeszowie wniosło o jego oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd.
- 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a K.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Dla oceny prawidłowości zastosowania przez Kolegium na obecnym etapie postępowania art. 138 § 2 k.p.a. kluczowe znaczenia ma dotychczasowy przebieg postępowania.
W decyzji kasatoryjnej z dnia 15 lutego 2022r., która jest przedmiotem obecnego sprzeciwu P. D. Kolegium uznało, że nie wyjaśniono, czy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Kolegium po przytoczeniu treści § 3 ust. 1 pkt 104 rozporządzenia RM z dnia 10 września 2019r. stwierdziło, że należy wyjaśnić kwestię ilości DJP, która ma być hodowana w rozbudowanej oborze, od której to liczby ustawodawca uzależnia kwalifikację przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium stwierdziło, że sama deklaracja wnioskodawcy w zakresie nieprzekraczania progu DJP nie jest wystarczająca. Przy obliczaniu DJP istotna jest maksymalna możliwa obsada inwentarza, którą powinien ustalić organ w oparciu o wielkość planowanego obiektu. Organ I instancji nie ustalił liczby jednostek w stosunku do powierzchni użytkowej, jak również czy cała powierzchnia użytkowa budynku gospodarczego stanowiła pomieszczenia dla bydła opasowego.
Kolegium uznało, że organ powinien wezwać inwestora do wyjaśnienia, jaka będzie powierzchnia użytkowana chów sensu stricto, którą należałoby uwzględnić w obliczeniach. Jeżeli w wyniku tych obliczeń organ ustali, że maksymalna obsada wynosi ponad 40 JDP, będzie to oznaczać konieczność uzyskania decyzji środowiskowej. Jeżeli natomiast potwierdzi się, że obsada łącznej produkcji w gospodarstwie po zabudowie wynosić będzie 38,74 DJP, jak wskazano w decyzji organu I instancji, nie zaistnieje wymóg uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej.
Odnosząc się do wyżej przytoczonego uzasadnienia decyzji kasatoryjnej należy w pierwszej kolejności wskazać, że kwestia dotycząca maksymalnej możliwej obsady chowu, wyrażonej w jednostkach DJP była przedmiotem wielokrotnych ustaleń w trakcie postępowania, na skutek wydania poprzedzających zaskarżoną decyzję – trzech rozstrzygnięć kasatoryjnych tegoż Kolegium.
Początkowo inwestor we wniosku zadeklarował, że bydło opasowe będzie w rozbudowanej oborze w obsadzie 39 DJP.
W pierwszej decyzji kasatoryjnej z dnia 11 maja 2017r. Kolegium nakazało ustalić m.in.: czy przedsięwzięcie zalicza się do grupy potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko z uwagi na obsadę DJP, po zsumowaniu obsady w już istniejących obiektach z obiektem dopiero planowanym. Kolegium nakazało ustalić, czy po zsumowaniu ilość DJP w planowanej inwestycji oraz w obiektach już istniejących osiągnie progi określone w § 3 ust. 1 pkt 104 rozporządzenia RM z dnia 10 września 2019r., tj. w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP.
W wyniku pierwszej decyzji kasatoryjnej Inwestor przedstawił dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko, w którym przedstawił m.in. szczegółowe dane dotyczące obecnej obsady trzody chlewnej, bydła oraz drobiu w jednostkach DJP oraz w planowanej inwestycji objętej wnioskiem. Wskazał również ile wynosić będzie maksymalna możliwa obsada inwentarze DJP po uwzględnieniu planowanej rozbudowy. Inwestor w piśmie tym przedstawił również parametry planowanej obory.
W drugiej decyzji kastoryjnej z dnia 29 grudnia 2017r. Kolegium odnośnie ww. kwestii wskazało, że Inwestor po uzupełnieniu wniosku wskazał, że budowa ma być przeznaczona dla bydła opasowego o obsadzie 22,5 DJP i maksymalnej możliwej obsadzie łącznej produkcji w gospodarstwie po rozbudowie – 38,74 DJP. Kolegium stwierdziło wówczas, że organ związany jest granicami wniosku. Skoro inwestor wskazał 22,5 DJP, to dla takiej obsady będą ustalane warunki zabudowy, które wiązać będą organ architektoniczno-budowlany na etapie pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, że w decyzji kasatoryjnej z 29 grudnia 2017r. Kolegium nie przedstawiło zaleceń co do uzupełnienia danych dotyczących maksymalnej możliwej obsady bydła w gospodarstwie Inwestora a zaakceptowało jego wyjaśnienia co do maksymalnej obsady łącznej, wyrażonej w jednostkach DJP.
Niemniej w toku ponownego rozpoznania sprawy, poprzedzającego wydanie trzeciej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (na skutek wątpliwości zgłoszonych przez uczestników postępowania), organ I instancji wezwał Inwestora do przedstawienia m.in. kopii ksiąg rejestracji stanu bydła i świń potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez Kierownika ARiMR. Inwestor powyższe dokumenty przedstawił, wskazując na aktualną obsadę i maksymalną możliwą obsadę inwentarza w gospodarstwie. W oparciu o te dokumenty organ I instancji w decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 14 stycznia 2019r. przyjął, że maksymalna możliwa obsada istniejącego i przyszłego inwentarza wynosić będzie 38,74 DJP a w konsekwencji, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 104 rozporządzenia RM z dnia 10 września 2019r. planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W trzeciej z kolei decyzji kasatoryjnej z dnia 18 kwietna 2019r. Kolegium, niezależnie od uchybień, które zadecydowały o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia 14 stycznia 2019r. stanęło na stanowisku, że nie jest w przypadku spornej inwestycji wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Kolegium stwierdziło, że to inwestor określa, jakie zamierzenie chce zrealizować i ponosi odpowiedzialność za realizację zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i pozwoleniem na budowę. Tym stanowiskiem Kolegium było związane, stosownie do art. 110 § 1 k.p.a. Należy wskazać, że powyższe stwierdzenie Kolegium jest nieprecyzyjne, bowiem o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko decyduje organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (stosownie do art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. z 2022r. poz. 1029). Na etapie ustalania warunków zabudowy organ winien wypowiedzieć się co do konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Niemniej jednak, skoro Kolegium w trzeciej decyzji kasatoryjnej z dnia 18 kwietnia 2019r. stwierdziło, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko to tym samym organ odwoławczy przyjął, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia nie jest wymagane.
Tymczasem w czwartej - obecnie zaskarżonej - kasatoryjnej decyzji z dnia 15 lutego 2022r. Kolegium nakazało ponownie badać maksymalną możliwą obsadę inwentarza, która decyduje o konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy podkreślić, że zalecenia co do konieczności zbadania maksymalnej możliwej obsady inwentarza zostały sformułowane w pierwszej decyzji kasatoryjnej Kolegium z dnia 11 maja 2017r. a wyjaśnienia Inwestora co do tej kwestii uzyskały akceptację Kolegium odpowiednio w drugiej i trzeciej decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego, które w rozstrzygnięciach (odpowiednio z dnia 29 grudnia 2017r. i dnia 18 kwietnia 2019r.) przyjął, że maksymalna możliwa obsada inwentarza wynosić będzie 38,74 DJP a w konsekwencji, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Kolegium w czwartej decyzji kasatoryjnej powróciło więc do zaleceń zawartych w pierwszej decyzji kasatoryjnej bez wyjaśnienia i uzasadnienia, dlaczego odstępuje od stanowiska wyrażonego w drugiej i trzeciej decyzji kasatoryjnej Kolegium, w których to rozstrzygnięciach zaakceptowano twierdzenia Inwestora o wielkości maksymalnej możliwej obsady inwentarza oraz sformułowano pogląd, że przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
W ocenie Sądu w tych realiach sprawy, mając na uwadze, że zalecenia sformułowane w czwartej decyzji kasatoryjnej są sprzeczne ze stanowiskiem przyjętym w drugiej i trzeciej decyzji kasatoryjnej należało uznać, że skorzystanie przez Kolegium w taki sposób z możliwości rozstrzygnięcia kasatoryjnego było nieuprawnione w świetle art. 138 § 2 k.p.a.
Przypomnieć należy, że przesłankami do zastosowania ww. przepisu jest po pierwsze naruszenie przepisów postępowania – przez organ I instancji a po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym przesłanki te, w celu zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. powinny zostać spełnione łącznie.
Trudno postawić w niniejszej sprawie zarzut organowi I instancji co do naruszenia przepisów postępowania odnośnie wyjaśnienia kwestii maksymalnej możliwej obsady inwentarza, skoro Wójt zastosował się do zaleceń sformułowanych w pierwszej decyzji kasatoryjnej i wezwał Inwestora do wyjaśnienia tej kwestii. Z kolei Inwestor w toku postępowania przedstawiał analizy i dokumenty źródłowe dotyczące tego zagadnienia. Kolegium w zaskarżonej obecnie decyzji nie odniosło się do tej dokumentacji i nie wskazało z jakich przyczyn uznaje, że ustalenie na jej podstawie maksymalnej możliwej obsady inwentarza nie jest możliwe. Co do zasady wyjaśnienie sygnalizowanych wątpliwości Kolegium możliwe byłoby zdaniem Sądu w trybie art. 136 k.p.a. bez konieczności uchylania decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, mając na uwadze, że organ I instancji w odniesieniu do tej kwestii zgromadził już materiał dowodowy na skutek realizacji wcześniejszych zaleceń Kolegium.
Przede wszystkim Sąd uznał jednak, że Kolegium naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji z powodu niedostatecznego wyjaśnienia kwestii maksymalnej możliwej obsady inwentarza, mimo, że po uzupełnieniu materiału dowodowego w tym zakresie przez organ I instancji na skutek pierwszej decyzji kasatoryjnej, Kolegium w drugiej oraz w trzeciej decyzji kastoryjnej zaakceptowało ustalenia w tym zakresie uznając, że przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
W tej sytuacji nakazanie przez Kolegium, aby ponownie ustalić maksymalną możliwą obsadę inwentarza bez wyjaśnienia, dlaczego organ ten odstępuje od oceny wyrażonej w trzeciej decyzji kasatoryjnej Sąd ocenił jako nieuprawnione w świetle art. 138 § 2 k.p.a.
Należy również wziąć pod uwagę, że niniejsza sprawa została zapoczątkowana wnioskiem Inwestora złożonym dnia 6 maja 2016r. Na przestrzeni sześciu lat wydano kolejno cztery decyzje Wójta Gminy [...] ustalające warunki zabudowy oraz cztery decyzje kasatoryjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie. W tej sytuacji, mając na uwadze zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.) należy stwierdzić, że Kolegium rozpoznając przedmiotową sprawę po raz czwarty winno było w pierwszej kolejności dokonać kontroli co do zrealizowania zaleceń, wynikających z trzeciej decyzji kasatoryjnej a następnie dokonać oceny i kontroli wszystkich postanowień decyzji Wójta z dnia 31 maja 2021r. Kolegium rozpoznając sprawę nie jest ograniczone do rozpoznania jedynie zarzutów odwołania.
Należy bowiem przypomnieć, że działalność orzecznicza organów odwoławczych, w tym Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, nie sprowadza się do kasatoryjnej kontroli rozstrzygnięć organów I instancji. Organ odwoławczy w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania, zawartej w art. 15 k.p.a., jest obowiązany w pierwszej kolejności rozpoznać sprawę ponownie, korzystając z dostępnych środków dowodowych w ramach uzupełniającego postępowania odwoławczego. Dopiero gdy uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe, zachodzą podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 136 ust. 1 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.
Zatem kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. II OSK II OSK 1427/16).
Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz Sprzeciwiającego się w równowartości uiszczonego wpisu sądowego na podstawie art. 200 P.p.s.a.