Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] o odmowie przyznania E. Ż. (dalej "skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. Ż., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz.256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 b, ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020. poz. 111; dalej: "u.ś.r.").
Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia za okres od 1 lutego 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r., oraz od 1 grudnia 2019 r. był fakt niespełnienia kryterium z art. 17 ust. 1 b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., tj. brak możliwości ustalenia chwili powstania niepełnosprawności i jednoznacznego stwierdzenia, że niepełnosprawność J. Ż. powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, a także fakt pobierania takiego świadczenia przez skarżącego w związku z opieką nad ojcem M. Ż. od 1 maja 2019 r. do dnia 31 grudnia 2023 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że nie złożył wcześniej wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, iż sprawa toczyła się w komisjach odwoławczych, a ostatecznie zakończyła się dopiero w Sądzie Rejonowym.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Kolegium nie zgodziło się z przyjęciem jako podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia chwili powstania niepełnosprawności, natomiast przychyliło się do stanowiska o istnieniu drugiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w postaci pobierania świadczenia na drugiego członka rodziny. Przytaczając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, wbrew stanowisku organu I instancji stwierdziło, że pomimo tego, że nie zostały wprowadzone wynikające z tego wyroku konieczne zmiany w przepisach powszechnie obowiązujących, stanowi on część porządku prawnego i nie można go pominąć przy ocenie prawnej.
Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji co do istnienia drugiej negatywnej przesłanki przyznania pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobierania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego na ojca M. Ż. od 1 maja 2019 r. r. do dnia 31 grudnia 2023 r. na mocy decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...].
W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że uprawnionemu do opieki może przysługiwać tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, niezależnie od liczby osób, nad którymi sprawuje on opiekę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Gdańsku z dnia 5 maja 2016 r. III SA/Gd 227/16, Legalis Numer 1474686). Tym samym brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 grudnia 2019 r. do nadal jak również za okres od 1 lutego 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r.
W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia za okres od 1 lutego 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r. wskazując, że "nie mógł złożyć wniosku ponieważ sprawa toczyła się w Sądzie".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz.2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu są decyzje, którymi odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matką, za okres od 1 lutego 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r. oraz od 1 grudnia 2019 r. Materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy art. 17 u.ś.r.
Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd podziela stanowisko SKO uwzględniające skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r. uznany ww wyrokiem za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nie wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie, które w sytuacji braku reakcji ze strony ustawodawcy przesądza o konieczności zastosowania prokonstytucyjnej wykładni wyżej wymienionego przepisu.
Według SKO świadczenie nie mogło być jednak przyznane skarżącemu z tego powodu, że od 1 maja 2019 r. pobiera on świadczenie pielęgnacyjne przyznane w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym ojcem na mocy decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Zabrania tego bowiem wprost przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący składając w dniu 20 grudnia 2020 r. wniosek o ustalenie prawa do tego świadczenia pobierał je na innego członka rodziny. SKO podkreśliło, że uprawnionemu może przysługiwać tylko jedno świadczenie, niezależnie od tego nad iloma osobami legitymującymi się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności sprawuje opiekę. Mocą tego przepisu SKO objęło również okres od 1 lutego 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r., w którym - jak wynika z przedstawianych Sądowi akt i kontrolowanych decyzji - skarżący nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego.
Do dnia 31 stycznia 2019 r. przysługiwało mu bowiem świadczenie przyznane w związku z opieką sprawowaną nad matką (tego dnia upłynął okres, na który przyznano świadczenie pielęgnacyjne). Świadczenie w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem zostało zaś przyznane skarżącemu decyzją SKO z dnia[...] sierpnia 2019 r. na okres od 1 maja 2019 r. do 31 grudnia 2023 r. Tak więc w okresie od 1 lutego 2019 r. do 30 kwietnia 2019 r. skarżący nie miał ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i tego świadczenia nie pobierał.
W ocenie Sądu wadliwa jest taka wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., jaką zaprezentowało SKO, że skoro w chwili złożenia wniosku w niniejszej sprawie skarżący miał ustalone prawo do świadczenia na ojca, to nie należy mu się co do zasady takie świadczenie z tytułu opieki nad matką także za okres, kiedy świadczenia nie pobierał i w odniesieniu do którego nie miał ustalonego takiego prawa.
Jak słusznie zwraca uwagę skarżący, wcześniej nie mógł złożyć wniosku o przyznanie świadczenia za ten okres w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, gdyż od stycznia 2019 r. toczyło się postępowanie przed organami ds. orzekania o niepełnosprawności, mające na celu ustalenie stopnia niepełnosprawności jego matki. Sprawa ta została rozstrzygnięta dopiero przez Sąd Rejonowy IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn.[... zmienił zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia 6 maja 2019 r. w ten sposób, że zaliczył wnioskodawczynię tj. matkę skarżącego – do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym od dnia 1 lutego 2019 r. na stałe i ustalił, że ww posiada wskazania dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Jak wynika ze znajdującej się na odpisie tego wyroku tzw. klauzuli prawomocności, orzeczenie to uprawomocniło się co prawda w dniu 11 września 2019 r. ale Sąd stwierdził prawomocność dopiero w dniu 3 grudnia 2019 r.
Żaden z organów nie odniósł się do tych okoliczności, mimo treści załączonych do wniosku dokumentów, a także pisma skarżącego złożonego razem z formularzem wniosku, z którego jasno wynika, że skarżący wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lutego do 30 kwietnia 2019 r.
Zdaniem Sądu przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy odnosić nie tylko do sytuacji z dnia złożenia wniosku, ale także do okresu, którego dotyczył wniosek. W tym wypadku dotyczył on okresu wstecznego, ale z przyczyn od skarżącego niezależnych nie mógł on wniosku złożyć wcześniej – np. w lutym 2019 r., gdyż od stycznia 2019 r. toczyło się postępowanie mające na celu ustalenie stopnia niepełnosprawności jego matki, nad którą sprawował opiekę. Z przepisów u.ś.r., w szczególności z art. 24 ust. 2 wynika zasada, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Nieco inaczej, w odniesieniu do ustalenia okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego kwestie te reguluje ust. 4 tego przepisu ustawy. Według tej normy prawnej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony.
W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Z kolei art. 24 ust. 2a u.ś.r. wynika, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako "NSA"), choćby w wyroku z dnia 2 marca 2018 r. sygn. I OSK 2991/17, który wskazał, że ustawodawca nie określił jak należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności przez sąd powszechny (czy to ma być data wydania wyroku, data prawomocności wyroku czy data stwierdzenia prawomocności, która nie może nastąpić powyżej 3 miesięcy od daty wydania wyroku). W takim wypadku zdaniem NSA złożony przez osobę niepełnosprawną w rozsądnym terminie wniosek o kontynuację zasiłku pielęgnacyjnego wraz z kompletem dokumentów, winien być uznany za złożony w terminie, przy czym za rozsądny termin należy uznać np. niespełna cztery miesiące od daty prawomocności wyroku (wyrok dostępny, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu na www.cbois.nsa.gov.pl). Wyrok powyższy dotyczył co prawda zasiłku pielęgnacyjnego, ale zdaniem Sądu ma bardziej uniwersalne przesłanie i nie ma przeciwskazań, aby jego tezę odnieść także do sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Trzeba jednak przy tym zwrócić uwagę, że stroną w postępowaniu dotyczącym ustalenia stopnia niepełnosprawności, także tym przed Sądem Rejonowym była matka skarżącego a nie on sam, co także może się przełożyć na możliwość uzyskania przez skarżącego odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności. Dodatkowo, z uwagi na powszechnie znane obciążenie sądów powszechnych dużą ilością spraw, nie można także zapominać, że nawet strona zwykle nie ma wpływu na to, kiedy zostanie stwierdzona przez sąd prawomocność wyroku, co nie powinno jednakże wywoływać dla takiej osoby negatywnych skutków w innym postępowaniu. Należałoby także wyjaśnić czy i w jakich okolicznościach skarżący został ewentualnie pouczony o treści art. 24 ust. 2a u.ś.r. Takich ustaleń organy nie poczyniły w ogóle, co w ocenie Sądu przesądza o naruszeniu prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w tym zakresie, gdyż nie wyjaśniono wyżej wskazanych okoliczności.
W tych okolicznościach stwierdzenie błędnej wykładni prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, obligowało Sąd do wyeliminowania decyzji organów obydwu instancji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.
Jak wynika z treści skargi, a wcześniej odwołania, skarżący nie kwestionuje, że w tej konkretnej sytuacji nie może otrzymywać jednocześnie dwóch świadczeń pielęgnacyjnych za ten sam okres. W świetle brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. także w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że stanowisko organów w tym zakresie jest zgodne z prawem. Nie można jednak z wyżej podanych powodów przepisu tego odnosić do okresu, za który strona nie miała w ogóle ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i go nie pobierała.
Tymczasem treść "dodatkowego" wniosku złożonego wraz z formularzem nie pozostawia wątpliwości, że dotyczył on okresu od 1 lutego do 30 kwietnia 2019 r., kiedy to skarżący już nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad matką, ale też zanim przyznano mu także świadczenie z tytułu opieki sprawowanej nad ojcem.
W ponownym postępowaniu organy wyjaśnią i ustalą dokładnie czy wniosek o świadczenie za okres od 1 lutego do 30 kwietnia 2019 r. z tytułu opieki sprawowanej nad matką został złożony w terminie wynikającym z art. 24 ust. 2 a u.ś.r. biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności konkretnej sprawy związane ze stwierdzeniem prawomocności wyroku Rejonowego i ewentualnym pouczeniem o treści ww przepisu skarżącego, choćby w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad matką, za okres do dnia 31 stycznia 2019 r. W toku postępowania i przy wydaniu decyzji należy także uwzględnić brzmienie art. 9 i 8 § 1 k.p.a.