Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. K. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] wydana w przedmiocie pozostawienia dotychczasowej klasyfikacji gruntów, która wydana została w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. P. K. zwróciła się do Starosty [...] o przeprowadzenie ponownej klasyfikacji gruntu, położonego w gminie [...] obr. W., oznaczonego jako działka nr 1364/1, będącego jej własnością. Wnioskodawczyni dołączając projekt ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla ww. działki wskazała, że oznaczenie i klasa gruntu ujawniona w ewidencji gruntów jest niezgodna ze stanem faktycznym zagospodarowania działki.
Po rozpoznaniu ww. wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] odmówił dokonania zmian w dotychczasowych ustaleniach klasyfikacyjnych i ewidencyjnych na działce nr 1364/1, położonej we wsi W., gm. [....] Organ wskazał, że upoważnił klasyfikatora M. L. (na wniosek P. K.) do wykonania czynności przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W dniu [...] lipca 2015 r. przedłożono operat techniczny klasyfikacji gruntów, który przyjęty został do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. Według przedłożonych dokumentów działka nr 1364/1 kwalifikuje się do zmiany użytku z "ŁIII" na "Bi" i "RIVa". Natomiast organ uznał, że od czasu pierwotnej kwalifikacji nie zaszły okoliczności warunkujące zmianę środowiska glebowego i nie zaistniały czynniki mające wpływ na zmianę klas gruntów: nadmierna, długotrwała wilgotność podłoża, susza itp.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. K., wnosząc o zmianę decyzji poprzez uwzględnienie zmian wynikających z projektu operatu klasyfikacyjnego gruntów wykonanego przez klasyfikatora. Zarzuciła naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem z 12 września 2012 r.") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem z 29 marca 2001 r."). Wskazała, że przeprowadzona melioracja nie poprawiła struktury gleby na ww. działce, a co za tym idzie podniesienia klas, co potwierdziła przeprowadzona w 1979 r. klasyfikacja gruntów zmeliorowanych oraz dokonana w 1994 r. aktualizacja użytków rolnych i leśnych, ponieważ nie został zmieniony użytek ŁIII.
Odwołująca zarzuciła także niewłaściwe zastosowanie punktów § 4 rozporządzenia z 12 września 2012 r. odnoszących się do klasyfikacji przeprowadzonej z urzędu, a nie jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie na wniosek. Podniosła zarzut odnośnie powołania § 12 ww. rozporządzenia.
Po rozpoznaniu ww. odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o pozostawieniu dotychczasowej gleboznawczej klasyfikacji gruntów "ŁIII" na działce nr 1364/1 położonej we wsi W. gm. [...].
W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm. – zwana dalej "P.g.k.).
Organ cytując treść art. 2 pkt 12 i art. 20 ust. 3 P.g.k. zaznaczył, że starosta oprócz gleboznawczej klasyfikacji gruntów prowadzi także rejestr w postaci ewidencji gruntów i budynków (według rozporządzenia z 29 marca 2001 r.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 3 P.g.k. oraz § 66 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. dane z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów są jednym z elementów podlegających wykazaniu w rejestrze ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w gleboznawczej klasyfikacji gruntów podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentu wytworzonego w odrębnym postępowaniu, tj. decyzji administracyjnej o ustaleniu klasyfikacji. Nie jest zatem możliwe utożsamianie postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z postępowaniem w sprawie wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Pozyskiwanie danych odbywa się na podstawie oddzielnych przepisów prawa i odrębnych procedur.
WINGiK zaznaczył, że zakres przedmiotowego postępowania wyznaczył wniosek P. K. o przeprowadzenie ponownej klasyfikacji gruntu. Dlatego też Starosta [...] orzekając jedną decyzją o odmowie dokonania zmiany klasy gruntu oraz o aktualizacji użytku gruntowego naruszył przepisy prawa materialnego, to zaś uzasadniało uchylenie wydanej decyzji. Wyjaśnił jednocześnie, że działania w zakresie aktualizacji użytków winny być podjęte w sposób określony w § 46 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. Odnosząc się zaś do kwestii zmiany klasyfikacji gruntów wyjaśnił, że dokonane prze upoważnionego klasyfikatora ustalenia, zawarte w operacie technicznym – Projekt ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr 1364/1, budzą wątpliwości zarówno co do prawidłowości przeprowadzonych przez klasyfikatora czynności, jak i twierdzeń wnioskodawczyni i klasyfikatora, które są sprzeczne. Jak wyjaśniono klasyfikator stwierdził, że w poł.-zach. części działki teren o powierzchni 200m2 służy jako plac wystawowy wytwórni ogrodzeń betonowych, utwardzony materiałem skalnym i betonowym, natomiast P. K. w odwołaniu stwierdza, że na terenie tym posadowiony jest budynek służący za biuro sprzedaży poprzedniemu właścicielowi.
Odnośnie pozostałej części działki nr 1364/1, wskazano, że w części próchniczej bardzo dużo jest odłamków betonu i cegły" WINGiK stwierdził, że działania, które powodują obniżenie klasy gruntu przez właściciela, bądź poprzedniego właściciela, nie są przesłanką do dokonania obniżenia klasy gruntu. Obniżenie to jest możliwe wyłącznie w przypadku rzeczywistego pogorszenia klasy gruntu z uwagi na zaistnienie z przyczyn obiektywnych a nie w wyniku działań właścicieli. W przedmiotowej sprawie obecny stan gruntu jest wynikiem działania człowieka. Dodatkowo organ podkreślił, że w toku postępowania w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów organy muszą uwzględniać przepisy zawarte i w innych ustawach m. in. w ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności w art. 15, który to przepis nakłada na właścicieli obowiązek przeciwdziałania degradacji gleb. To właściciel w wyniku działań rekultywacyjnych może przywrócić poprzednią przydatność produkcyjną gleby, m. in. poprzez usunięcie odłamków betony i cegły.
Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P. K. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała na potrzebę przeprowadzenia na terenie całego kraju gleboznawczej klasyfikacji gruntów, która ostatni raz przeprowadzana była w latach 60-tych. Podniosła, że od tamtego czasu nastąpiła zmiana użytkowania gleby. Dotyczy to także działki nr 1364/1 położonej w W., gm. [....]. Wskazała, że wykonawca czynności klasyfikacyjnych dokonał szczegółowej analizy materiałów i znalazł błąd polegający na złym zakwalifikowaniu w latach 60-tych obszaru wsi W. do terenów nizinnych i wyżynnych. Teren ten winien być zakwalifikowanych jako tereny górskie. Skarżąca podkreśliła, że dokonana przez M. L. klasyfikacja nie obniża klasy gruntu, lecz prostuje błędy i aktualizuje zawarte w klasyfikacji z lat 60-tych zapisy zgodnie ze stanem faktycznym. Zarzuciła nadto niezbyt dokładne odczytanie treści protokołu przez organ, w protokole mowa jest o materiale "skalnym i budowlanym" a nie "skalnym i betonowym", brak wyjaśnienia przyczyn dla których wykonana na jej koszt aktualizacja nie może być podstawą do ujawnienia aktualnego stanu na gruncie w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków.
Końcowo zwróciła uwagę, że podjęła kroki zmierzające do oczyszczenia terenu oznaczonego jako "RIVa" z odłamków skał i gruzu. Podkreśliła, że podjęte działania nie zmierzają do obniżenia klasy lecz do ustalenia faktycznej wartości bonitacyjnej gleby.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu decyzja) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. naruszają prawo.
Przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej było żądanie P. K. przeprowadzenia ponownej klasyfikacji gruntu położonego w gminie J, obręb W. oznaczonego jako działka nr 1364/1, będąca jej własnością (zawarte we wniosku z dnia 22 czerwca 2015 r.), a według jego uzasadnienia oznaczenie jak i klasa gruntu ujawniona w ewidencji gruntów jest niezgodna ze stanem faktycznym zagospodarowania w/w działki.
Zagadnienie to poddane jest regulacjom określonym przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r., poz. 1246). Art. 20 ust. 3 powyższej ustawy stanowi, iż grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzoną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Zgodnie zaś z § 3 wspomnianego rozporządzenia klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków.
W ocenie Sądu, wydanie w sprawie niniejszej decyzji przez organy obu instancji nastąpiło w postępowaniu nie odpowiadającym wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego.
Otóż wyrażona w art. 7 K.p.a. jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie zaś do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zbadać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów, zgodnie z wymienionym ostatnio przepisem powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Obowiązki te obciążają zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy ponownie rozstrzygający sprawę.
Z kolei przepis art. 107 § 3 K.p.a. nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego – w szczególności zawierającego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej – i uzasadnienia prawnego wydawanych decyzji. W szczególności decyzje negatywne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego.
Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 1998 r., sygn. akt II SA 96/98, lex nr 41681).
Zaskarżona decyzja, jak i decyzja wydana w pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, uzasadniającym usunięcie tych decyzji z obrotu prawnego.
Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy słusznie uchylił decyzję z dnia [...] października 2015 r. wydaną w pierwszej instancji, kwestionując utożsamianie przez ten organ "postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z postępowaniem w sprawie wpisu do ewidencji gruntów i budynków" i wywodząc przy tym, że pozyskiwanie danych odbywa się na podstawie odrębnych przepisów i odrębnych procedur. Jest bowiem tak, na gruncie obowiązującego prawa, że wpisu do ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnej decyzji w sprawie klasyfikacji gruntów.
Jednakże organ odwoławczy, jak już wspomniano również nie wywiązał się z obowiązków wynikających z cyt. wyżej przepisów postępowania. W sprawie niniejszej został złożony operat techniczny, sporządzony przez klasyfikatora M. L., upoważnionego przez Starostę [...] do wykonania czynności przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr 1364/1 obr. W., gmina [...] (pismo z dnia [...] lipca 2015 r.). Operat ten w dniu [...] lipca 2015 r. został wpisany do zasobu geodezyjnego i kartograficznego (pod nr [...]).
Operat techniczny sporządzony przez klasyfikatora stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. i jako dowód w sprawie wymaga dokonania oceny zgodnie z regułami dowodowymi wynikającymi z przepisów K.p.a., co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia w sprawie.
Tymczasem w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej brak jest jakiegokolwiek odniesienia się organu do tego dowodu, natomiast organ odwoławczy wprawdzie uznał, że nie może on stanowić podstawy do zmiany klasyfikacji gruntu przedmiotowej działki, jednakże to stanowisko jest co najmniej przedwczesne.
Podkreślić więc należy, że brak dokonania przez organ I instancji oceny wspomnianego wyżej operatu technicznego dyskwalifikuje uzasadnienie decyzji tegoż organu jak i również to, że prowadząc postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej, odwołuje się w nim do postanowień rozporządzenia z dnia 12 września 2012 r. dotyczących przeprowadzenia klasyfikacji gruntów z urzędu i w lakoniczny sposób odnosząc się do skąpych faktów rozpoznawanej sprawy.
Jak wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji wątpliwości organu budziła prawidłowość przeprowadzonych przez klasyfikatora czynności, a także dostrzegł on sprzeczność w twierdzeniach klasyfikatora i wnioskodawczyni. Nie jest to w przekonaniu Sądu prawidłowa i wystarczająca ocena przedłożonego operatu technicznego, a który przy podejmowaniu decyzji ma bez wątpienia istotne znaczenie.
Z kolei kwestia dostrzeżonych sprzeczności, wymagała wyjaśnienia i oczywistym błędem było podjęcie decyzji bez ich wyjaśnienia. Takie działanie organu stanowi o jego zaniedbaniu obowiązków proceduralnych i nie może uzyskać akceptacji Sądu. W rezultacie dowodzi podjęcia decyzji z naruszeniem prawa, skutkującym wzruszeniem takiej decyzji.
Uchylając zaskarżoną decyzję z przyczyn wyżej przedstawionych, koniecznym było uchylenie jako wadliwej również decyzji wydanej w pierwszej instancji.
Dlatego na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
W ponownym postępowaniu organy uwzględnią dokonaną wyżej ocenę popełnionych naruszeń.