Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli jest opinia Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2017 r. warunkowo pozytywnie opiniująca uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 9 lutego 2017 r. nr [...] w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wydana na podstawie art. 208 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 60; dalej: "ustawa przepisy wprowadzające Prawo oświatowe").
Opisaną uchwałą Rada Miejska w [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 206 ust. 1 – 4 ustawy wprowadzającej Prawo oświatowe uchwaliła plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę [...], granice obwodów publicznych szkół podstawowych, plan sieci publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych oraz granice obwodów klas dotychczasowych gimnazjów, projekt planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych.
Kurator Oświaty warunkowo zaopiniował pozytywnie powyższą uchwałę wskazując, że w załączniku nr 1 do uchwały, korekty wymagają ustalenia dotyczące lokalizacji siedziby Szkoły Podstawowej w B. w dotychczasowej siedzibie Gimnazjum im. [...] w B., ul. M. W dniu 28 marca 2017 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą –Prawo oświatowe, zgodnie z warunkiem Kuratora.
W skardze do Sądu Gmina [....] reprezentowana przez Burmistrza wniosła o uchylenie opinii na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369).
Nie zgadza się z zakwestionowaniem przez Kuratora Oświaty dodatkowej siedziby szkoły Podstawowej w B. w siedzibie dotychczasowego Gimnazjum im. [...] w B., ul. M. Wskazała, że zmiany dotyczące ustalenia nowych lokalizacji szkoły, w przypadku gdy nie jest ona przekształcona nie mogą być wprowadzone w oparciu o ustawę wprowadzającą lecz w oparciu o art. 59 ustawy o systemie oświaty. Powołując się na art. 206 ust. 5 ustawy wprowadzającej wskazała, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmując uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego dąży do tego, aby były one szkołami o pełnej strukturze organizacyjnej funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji.
W związku z tym kurator nie może kwestionować sytuacji, w której samorząd przewiduje prowadzenie szkoły nie tylko w budynku głównym stanowiącym jej siedzibę ale w dwóch lub nawet więcej budynkach. Propozycja wskazania dodatkowej lokalizacji zajęć edukacyjnych w budynku wygaszonego Gimnazjum gwarantuje uniknięcie dwuzmianowości oraz pozwala na wykorzystanie wyposażonych pracowni. Ponadto edukacja przed 1999 r. odbywała się zawsze w dwóch budynkach szkolnych. Jeden budynek gdzie mieści się obecnie siedziba szkoły nie zabezpiecza potrzeb lokalowych związanych z liczbą uczniów w szkole ośmioklasowej. Do skargi dołączano uzasadnienie uchwały z dnia 28 marca 2017 r. w którym zamieszczono argumentację uzasadniającą wskazanie lokalizacji szkoły podstawowej w B. w siedzibie dotychczasowego gimnazjum oraz wskazano zamiar zaskarżenia opinii Kuratora do Sądu.
W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w związku z podjęciem przez Radę Miejską w [...] uchwały uwzględniającej opinię Kuratora Oświaty, ewentualnie o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 7 maja 2017 r. strona skarżąca podtrzymał skargę.
Na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej Gminy sprecyzowała żądanie skargi wyjaśniając, że przedmiotem zaskarżenia jest jedynie część opinii Kuratora zawierająca warunek w postaci konieczności wyeliminowania miejsca prowadzenia zajęć Szkoły podstawowej w B. w budynku Gimnazjum w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r. poz.1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.
W tej sprawie Gmina [...] zaskarżyła opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [....] lutego 2017 r. w części zawierającej warunek w postaci konieczności wyeliminowania miejsca prowadzenia zajęć szkoły podstawowej w B. w budynku gimnazjum (karta 50 akt sprawy).
Podstawą prawną wydania zaskarżonej opinii jest art. 208 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające Prawo oświatowe.
Zgodnie z tym przepisem opinii kuratora oświaty wymaga uchwała w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe w zakresie:
- 1) planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granic obwodów publicznych szkół podstawowych z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.;
- 2) planu sieci prowadzonych przez gminę publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia oraz granic obwodów dotychczasowych publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych gimnazjów z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.;
- 3) warunków przekształcenia dotychczasowych gimnazjów w ośmioletnie szkoły podstawowe, prowadzonych przez gminę, w tym:
- a) dnia rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową określoną zgodnie z art. 129 ust. 2,
- b) roku szkolnego, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie pierwszej ośmioletniej szkoły podstawowej.
Opinia ta ma zawierać w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w uchwale w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a w przypadku, gdy uchwała dodatkowo obejmuje zmianę uchwały o sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w zakresie oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych - także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy.
Jak wynika z art. 208 ust. 5 ustawy przepisy wprowadzające Prawo oświatowe, opinia kuratora jest wiążąca, nie służy od niej zażalenie, ale na tę opinię można wnieść skargę do sądu administracyjnego.
Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że opinia o której mowa w art. 208 ust. 3 Przepisów wprowadzających stanowi akt nadzoru nad organami samorządu terytorialnego. Jest to bowiem jednostronne i władcze wkroczenie podmiotu usytuowanego poza samorządem w działalność samorządową z zakresu zadań oświatowych.
Przechodząc do kontroli zaskarżonej opinii w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że została ona wydana z zachowaniem terminu z art. 208 ust. 2 ustawy przepisy wprowadzające, nadto strona skarżąca Gmina [...] spełniła przesłanki do skutecznego wniesienia skargi, tj. zgodnie z art.
98. ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g., skarga została wniesiona w terminie 30 dniowym liczonym od daty doręczenia opinii Kuratora i została poprzedzona uchwałą Rady Miejskiej [...] w sprawie wniesienia skargi. Nie ulega także wątpliwości, że strona skarżąca ma interes prawny we wniesieniu skargi. Kurator oświaty zakwestionował bowiem uchwałę Rady Miejskiej [...].
W niniejszej sprawie Gmina [...] nie zaskarżyła całej opinii Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2017 r. ale tylko warunek polegający na wskazaniu konieczności korekty ustaleń dotyczących lokalizacji siedziby Szkoły Podstawowej w B. w dotychczasowej siedzibie Gimnazjum im. [...] w B. ul. M. W związku z zakreślonym w skardze zakresem zaskarżenia Sąd jest związany granicami tej sprawy i przedmiotem kontroli będzie w/w warunek zaskarżonej opinii. Zgodnie ze stanowiskiem Kuratora zawartym w kontrolowanej opinii z uwagi na fakt, że Szkoła Podstawowa w B. posiadająca jedną lokalizację przy ul. S., nie została przekształcona, zmiany dotyczące ustalenia dodatkowych lokalizacji szkoły mogą być wprowadzane w trybie art. 59 ustawy o systemie oświaty.
Sąd nie podziela stanowiska Kuratora Oświaty co do bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, z uwagi na "skonsumowanie" zaskarżonej opinii w uchwale Rady Miejskiej w B. wydanej na podstawie art. 210 ustawy przepisy wprowadzające Prawo oświatowe i uwzględniającej opinię Kuratora.
Na datę orzekania przez Sąd opinia ta wywołała skutki prawne w postaci związania organu gminy treścią opinii i wydania na jej podstawie uchwały Rady Miejskiej [...] w trybie art. 210 ustawy przepisy wprowadzające Prawo oświatowe (art. 208 ust. 5 i art. 210 ust. 2 tej ustawy). Akt ten podlega więc ocenie Sądu administracyjnego co do jego legalności.
Istota sporu między stronami sprowadza się do różnicy w wykładni art. 206 ust. 5 przepisów wprowadzających. Według skarżącej Gminy przepis ten może być samodzielną podstawą wskazania w uchwale podjętej na podstawie art. 206 ustawy przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe dodatkowej lokalizacji miejsca prowadzenia zajęć w szkole podstawowej, nawet w sytuacji, gdy szkoła ta nie jest przekształcana tą uchwałą.
Stanowisko Kuratora jest zgoła odmienne. Jego zdaniem art. 206 ust. 5 cytowanej ustawy ma zastosowanie wyłącznie do szkół przekształcanych, włączanych w ramach reformy oświaty tą uchwałą. Nie dotyczy on szkoły podstawowej, która z dniem 1 września 2017 r. staje się z mocy prawa ośmioletnią szkołą podstawową posiadającą jedną lokalizację. W uchwale w sprawie projektu dostosowania sieci szkół uwzględnia się stany i stosunki prawne istniejące na dzień przyjmowania tej uchwały przez radę gminy. Na ten dzień Szkoła Podstawowa w B. posiadała jedną lokalizację. Drugą lokalizację organ stanowiący może ewentualnie wprowadzić stosownie do art. 59 ustawy o systemie oświaty. Wskazanie drugiej lokalizacji w uchwale w sprawie projektu dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego byłoby możliwe wyłącznie w sytuacji gdyby Gimnazjum w B. zostało włączone do Szkoły Podstawowej.
Sąd podziela w tej mierze stanowisko organu.
Wprowadzana ustawą przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe zmiana struktury szkolnej pociągnęła za sobą konieczność wprowadzenia zmian w sieciach szkolnych, szczególnie w sieciach szkół podstawowych. Przepisy ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991r. (Dz.U.2016r. poz. 1943 t.j.) określają tryb likwidacji i przekształcenia szkoły publicznej (art. 59 ust. 1, 2, 2c i 6) oraz wprowadzania zmian w sieciach szkolnych (art. 17 ust. 4, 5 i 7). Zgodnie z tymi przepisami jednostka samorządu terytorialnego, która zamierza przekształcić szkoły, jest zobowiązana do przeprowadzenia przekształcenia w odrębnym postępowaniu dla każdej ze szkół oraz w konsekwencji podjęcia uchwały o zmianie sieci szkół. Aby ułatwić jednostkom samorządu terytorialnego przeprowadzenie w okresie przejściowym, tj. do dnia 31 sierpnia 2019 r., procesu dostosowania sieci szkół do projektowanej zmiany struktury szkolnej, w ustawie przepisy wprowadzające przewidziano, że przepisy art. 59 ust. 1, 2, 2c i 6, art. 17 ust. 4, 5 i 7 dotychczasowej ustawy o systemie oświaty oraz art. 89 i art. 39 ustawy – Prawo oświatowe nie dotyczyły przekształceń szkół publicznych (samorządowych i nie samorządowych) dokonanych na podstawie ustawy przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe, a także zmian sieci szkół związanych z tymi przekształceniami.
W przypadku przekształceń, które nastąpią z mocy ustawy, jednostka samorządu terytorialnego będzie zobowiązana do podjęcia, do dnia 30 listopada roku, w którym nastąpi przekształcenie szkoły, uchwał deklaratoryjnych potwierdzających nastąpienie przekształcenia i pozwalających na uporządkowanie kwestii formalno – prawnych wynikających z przekształcenia. Uchwały te będą stanowić jednocześnie akty założycielskie szkół przekształconych z mocy prawa. Natomiast przekształcenia szkół publicznych, podejmowane z inicjatywy organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wynikające z tych przekształceń zmiany w sieci szkolnej, są przeprowadzane na podstawie szczególnych uchwał dostosowujących, podejmowanych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Uchwały te z jednej strony stanowią formalną podstawę dokonania zmian organizacyjnych, a z drugiej – dostosowują istniejącą sieć szkół publicznych do zmian w strukturze szkolnej (z uzasadnienia projektu ustawy przepisy wprowadzające Prawo oświatowe.
W stanie faktycznym sprawy istotne jest, że Szkoła Podstawowa w B. uchwałą opiniowaną przez Kuratora Oświaty w [....] nie była w ogóle przekształcana na dzień 1 września 2017 r.
Oznacza to, że mogła i powinna być ona objęta uchwałą w zakresie sieci szkół wydanej na podstawie art. 206 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające jako publiczna szkoła podstawowa na terenie Gminy [...] ale tylko jako element sieci szkół. Przekształcenie Szkoły Podstawowej w B. nastąpi z mocy bowiem prawa z dniem 1 września 2017 r. (art. 117 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające). Do dnia 30 listopada 2017 r. organ stanowiący Gminy [...] w drodze uchwały stwierdzi jej przekształcenie w 8 – letnią szkołę podstawową. Uchwała ta będzie stanowić akt założycielski ośmioletniej szkoły podstawowej w rozumieniu przepisów ustawy prawo oświatowe (art. 117 ust. 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe).
Z art. 206 ust. 6 ustawy Przepisy wprowadzające wynika, że na podstawie uchwały, o której mowa w ust. 1, nie dokonuje się zakładania szkół, o których mowa w art. 18 ustawy – Prawo oświatowe, w tym szkół podstawowych o niepełnej strukturze organizacyjnej i szkół podstawowych filialnych, likwidacji i przekształceń szkół innych niż dokonywane na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Oznacza to, że dokonywanie przekształcenia szkoły uchwałą z art. 206 ust. 1 jest możliwe w wypadkach przewidzianych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe.
Wskazanie innej lokalizacji miejsca prowadzenia zajęć dydaktycznych Szkoły Podstawowej w B. jest przekształceniem tej szkoły (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3045/13).
Gdyby wolą Gminy [...] wyrażonej w uchwale podjętej na podstawie art. 206 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające było włączenie dotychczasowego Gimnazjum w B. do Szkoły Podstawowej w B. z dniem 1 września 2017 r. to zgodnie z art. 129 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 14 do tak utworzonej publicznej szkoły przepisy art. 59 ustawy o systemie oświaty nie miałyby zastosowania.
W uchwale podjętej na podstawie art. 206 ust. 1 tejże ustawy Gmina mogłaby wtedy wskazać dodatkową lokalizację prowadzenia zajęć zgodnie z art. 206 ust. 3 i art. 206 ust. 5 pkt 2. Sytuacja taka nie miała miejsca w tej sprawie.
Celowościowe i słusznościowe argumenty podnoszone przez skarżącą Gminę są oczywiście bezskuteczne. Zakwestionowana przez Kuratora Oświaty część uchwały dotyczyła jej niezgodności z prawem, tj. art. 206 ust. 3, ust. 5 i 6 ustawy Przepisów wprowadzających ustawę Prawo oświatowe.
Prawidłowe stwierdzenie przez Kuratora Oświaty niezgodności zaskarżonej uchwały z w/w przepisami prawa czyni bezskutecznym i zarzuty skargi oparte na innych podstawach.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.