Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowiez 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 522/20

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] (Spółdzielnia) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Po rozpoznaniu wniosku J. S. (inwestor), organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) – ustalił dla inwestora warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Droga wewnętrzna na działkach nr 163/15, 162/11 obr. [...] przy ul. [...] w [...]" w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy brak obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadził (zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ stwierdził, że projektowana wewnętrzna droga dojazdowa stanowi obiekt liniowy wraz z urządzeniem infrastruktury technicznej, natomiast zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p do inwestycji polegającej na realizacji linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej nie stosuje się wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Z uwagi bowiem na specyfikę tych inwestycji zwykle nie może być mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej.

Organ podał również, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z projektem decyzji oraz całością zebranego materiału dowodowego, do organu wpłynęło pismo Spółdzielni, która zgłosiła swoje uwagi dotyczące pogorszenia warunków życiowych mieszkańców budynków przy ul. [...] i [...] związanych z położeniem drogi i jej użytkowaniem, pogorszenia istniejącej struktury wód gruntowych i osuwania skarpy z uwagi na odległość drogi od budynków i jej budowę, odległości projektowanej drogi od cieków wodnych.

Odnosząc się do wniesionych uwag organ I instancji wskazał, że u.p.z.p. przewiduje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, której rolą jest wytyczenie podstawowego kształtu projektowanej inwestycji na zasadach przewidzianych w tej ustawie oraz zasad ochrony interesów innych osób (osób trzecich), jak stanowi art. 54 pkt 2 lit. d ustawy. Kwestie wpływu usytuowania zamierzonej inwestycji poruszane przez w ww. piśmie, a także uciążliwości planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopnia uciążliwości dla budynków na tych nieruchomościach, mogą być poruszane i rozstrzygane dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Uszczegółowienie projektowanej inwestycji następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, na podstawie przepisów prawa budowlanego, przy uwzględnieniu ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, a zatem i wymagań związanych z ochroną interesów osób trzecich, którymi to ustaleniami organ wydający pozwolenie na budowę jest związany.

W postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia warunków zabudowy, orzekający organ jest zobowiązany wyłącznie do oceny czy spełnione zostały wymogi określone w art. 61 u.p.z.p. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze oprawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych.

Na koniec organ I instancji wskazał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał opinie i uzgodnienia organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (opinia z dnia [...] września 2019 r. znak: [...]), Miejskiego Zarządu Dróg w [...] - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (pismo z dnia [...] września 2019 r. znak: [...], Ldz. [...]), natomiast Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] i Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie zajęli stanowisk w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji, a zatem uzgodnienie to uważa się za dokonane. Projekt decyzji nie wymagał uzgodnienia z pozostałymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia zarzuciła naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego:
2. a) art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - poprzez załączenie do decyzji o warunkach zabudowy i analizy urbanistycznej jako ich integralnych części załączników graficznych (kopii map zasadniczych) w skali 1:500, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji liniowej powinna zawierać załącznik graficzny (kopię mapy zasadniczej) w skali 1:2000;
3. b) art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p. - poprzez brak ustalenia i zaniechanie zbadania, czy wymogi ustawy określone w tych przepisach, warunkujące możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały łącznie spełnione w odniesieniu do planowanej inwestycji objętej wnioskiem.
4. 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t. j. art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p., warunkujących możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Po rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie natomiast do art. 60 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna.

Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać wnikliwe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ww. rozporządzenia. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna zalega w aktach.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisu ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się między innymi do obiektów linowych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane, przez obiekt linowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna, i umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane oraz kable zainstalowane w kanale technologicznym nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego.

W związku z powyższym przykładowym wyliczeniem organ odwoławczy stwierdził, że wnioskowana droga wewnętrzna, która charakteryzuje się dużym parametrem długości zalicza się do kategorii obiektów linowych. W niniejszej sprawie zgodnie z wnioskiem inwestora długość wnioskowana to ok. 110 m.

W ocenie organu odwoławczego analiza wydanej przez organ I instancji decyzji oraz zalegających w aktach sprawy dokumentów prowadzi do wniosku, iż stawiane w powyższych przepisach wymogi zostały dla planowanej inwestycji spełnione, co obligowało organ I instancji do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

Odnosząc się do zarzutów Spółdzielni organ odwoławczy wskazał, że zarzut niewłaściwej skali załącznika graficznego do spornej decyzji jest niezasadny z uwagi na brzmienie przepisu art. 52 u.p.z.p., który stanowi, że: ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (ust. 1); wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (ust. 2 pkt 1). Organ odwoławczy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2437/14, w którym stwierdzono, że: "w stosunku do inwestycji liniowych nie wynika w każdej indywidualnej sprawie wymóg załączenia do wniosku mapy w skali 1:2000, oprócz mapy w skali 1:500 lub 1:1000.

Mapa, na której inwestor określa granice terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, powinna być mapą w skali 1:500 lub 1:1000, z tym, że w stosunku do inwestycji liniowych może być również mapą w skali 1:2000. Użycie w przepisie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zwrotu "również" oznacza zatem alternatywę, a nie dodatkowy wymóg. Dopuszczenie przez ustawodawcę mapy w skali 1:2000 dla inwestycji liniowych podyktowane jest charakterem tego rodzaju inwestycji i ich z reguły znacznymi rozmiarami." Organ odwoławczy stwierdził więc, że zastosowanie załącznika graficznego w skali 1:500 było prawidłowe i wystarczające.

W ocenie organu odwoławczego zarzut dotyczący nie odniesienia się przez organ I instancji do zgodności inwestycji z przepisami odrębnym jest również niezasadny z uwagi na zawarcie powyższego odniesienia się organu - w pkt 6 analizy urbanistycznej. Natomiast zarzut braku jednoznacznego odniesienia się w decyzji co do wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest niezasadny gdyż takie odniesienie się zostało zawarte w pkt 5 analizy urbanistycznej a jego zgodność z przepisami prawa wynika z przepisu art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto zarzuty dotyczące braku wskazania w decyzji zapotrzebowania i obsługi w zakresie infrastruktury jak: energia elektryczna, sieć wodociągowa, sieć gazowa, z uwagi na brak niezbędności obsługi spornej inwestycji w zakresie tych mediów są również niezasadne.

W ustawowym terminie Spółdzielnia wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
2. a) art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo, że do decyzji o warunkach zabudowy i analizy urbanistycznej załączono - jako ich integralne części - załączniki graficzne (kopie map zasadniczych) w skali 1:500, podczas, gdy decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji liniowej powinna zawierać załączniki graficzne (kopie mapy zasadniczej) w skali 1:2000;
3. b) art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo, że w decyzji tej nie dokonano ustalenia i zaniechano zbadania, czy wymogi ustawy określone w tych przepisach, warunkujące możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu liniowego, zostały łącznie spełnione w odniesieniu do planowanej inwestycji objętej wnioskiem;
4. 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
5. a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;
6. b) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji organu I instancji zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p., warunkujących możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji objętej wnioskiem;
7. c) art. 7 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej wskutek zaniechania ustalenia, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p., mimo, że organ II instancji jest zobowiązany nie tylko do rozstrzygnięcia zarzutów odwołania, ale także do ponownego kompleksowego i wszechstronnego zbadania całej sprawy administracyjnej;
8. d) art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli wskutek niewyjaśnienia przyczyn, z powodu których organ uznał zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. za niezasadny.

Wobec powyższego Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia przytoczyła treść art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. a następnie wskazała, że zgodnie z art. 64 ust 1 u.p.z.p., przepis art. 52 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Spółdzielni odpowiednie zastosowanie może polegać na stosowaniu przepisów bez żadnych modyfikacji lub w zależności od potrzeb z pewnymi modyfikacjami. "Odpowiednio" nie oznacza, że danego przepisu nie stosuje się w żadnym zakresie. Na poparcie swojego stanowiska Spółdzielnia przytoczyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1330/10.

W ocenie Spółdzielni organ odwoławczy błędnie przyjął, że mapa, na której inwestor określa granice terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, powinna być mapą w skali 1:500 lub 1:1000, z tym, że w stosunku do inwestycji liniowych inwestor może swobodnie zdecydować czy posłużyć się mapą w skali 1:2000. Organ odwoławczy nieprawidłowo utożsamił zwrot "również" z możliwością dowolnego decydowania - w przypadku inwestycji liniowych - o tym, w jakiej skali mapa powinna być wykorzystana. Tymczasem zwrot "również" wprowadza obowiązek polegający na tym, że w przypadku inwestycji liniowych wniosek o ustalenie warunków zabudowy (i analogicznie decyzja o warunkach zabudowy) muszą zawierać mapy w skali 1:2000. Jest to racjonalne i praktyczne rozumienie ww. przepisu, ponieważ charakter tego rodzaju inwestycji, które z reguły cechują się znacznymi rozmiarami, wymagają użycia map w mniejszej skali (w tym przypadku 1:2000), aby była ona czytelna i przede wszystkim obejmowała cały przebieg zamierzonej inwestycji liniowej i obszar jej oddziaływania.

Dopuszczenie możliwości swobodnego decydowania przez inwestora o tym, która skala będzie miała zastosowanie do inwestycji liniowych prowadziłoby do sytuacji, że wybrana przez inwestora mapa w skali 1:500 lub 1:1000 przy rozległej inwestycji liniowej byłaby nieczytelna lub nie ujmowała odpowiednio całego przebiegu planowanego obiektu liniowego i obszaru oddziaływania. Takie stanowisko, zdaniem Spółdzielni, znajduje oparcie w orzecznictwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 111/14).

Dalej Spółdzielnia wskazała, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przewiduje, iż przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do obiektów liniowych. Dla liniowego zamierzenia inwestycyjnego nie określa się linii zabudowy, intensywności zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, gabarytów i wysokości budynku, które nie ulegną zmianie. Niemniej dla obiektów liniowych zastosowanie ma nadal art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., który organy wydające decyzje o warunkach zabudowy muszą uwzględnić i stosować.

Zdaniem Spółdzielni organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy z decyzji nie wynika, aby w jakikolwiek sposób zbadano spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest czy nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy wynika, że organ w ogóle nie dokonał analizy jednej z koniecznych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p.

Natomiast organ odwoławczy ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż: "Zarzuty dotyczące braku wskazania w decyzji zapotrzebowania i obsługi w zakresie infrastruktury jak: energia elektryczna, sieć wodociągowa, sieć gazowa z uwagi na brak niezbędności obsługi spornej inwestycji w zakresie tych mediów są również niezasadne". Organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił zarzutu w tym zakresie. Toteż strona została pozbawiona możliwości zapoznania się z tokiem rozumowania organu, który doprowadził do oddalenia zarzutu (i możliwości ustosunkowania się do rozstrzygnięcia organu), czym naruszył dodatkowo art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz zasady wynikające z art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.

Spółdzielnia podniosła, że w decyzji o warunkach zabudowy brak jest również jednoznacznego ustalenia, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów (zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Organ w decyzji o warunkach zabudowy nie powołał również podstawy prawnej w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe, wobec braku ustalenia co najmniej jednej z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. ustalenia czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (ograniczono się tylko do stwierdzenia "nie dotyczy"), wydanie zaskarżonych decyzji było zdaniem Spółdzielni co najmniej przedwczesne.

Spółdzielnia stwierdziła ponadto, że organ odwoławczy ograniczył się do rozpoznawania zarzutów odwołania, zaś w przedmiocie ponownego, kompleksowego zbadania sprawy poprzestał na stwierdzeniu, że: "Analiza wydanej przez Prezydenta Miasta [...] decyzji oraz zalegających w aktach sprawy dokumentów prowadzi do wniosku, iż stawiane w cytowanych wyżej przepisach wymogi zostały dla planowanej inwestycji spełnione, co obligowało organ I instancji do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia". W tych warunkach strona została pozbawiona możliwości zweryfikowania prawidłowości stanowiska zajętego przez organ II instancji, bowiem organ przedstawił jedynie wniosek końcowy, a nie argumenty merytoryczne (odnoszące się do indywidualnego przypadku niniejszej sprawy), które do tego wniosku doprowadziły.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Skarga została uznana za uzasadnioną, niezależnie od oceny trafności zarzutów w niej podniesionych. Sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), był uprawniony i zobowiązany do wzięcia pod rozwagę z urzędu podstaw uwzględnienia skargi i wzruszenia kontrolowanych decyzji.

Przeprowadzona kontrola legalnościowa decyzji organów pierwszej i drugiej instancji wykazała określone wady w zakresie wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. tle przesłanek materialnoprawnych, o których mowa w art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. c) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Po pierwsze, wyjaśnienia wymaga zakres i treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Inwestor we wniosku z dnia 24 czerwca 2019 r. wskazał, że przedmiotem wniosku jest jedynie budowa drogi wewnętrznej na działkach nr 163/15 i 162/11, podczas gdy w opisowej charakterystyce zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 9 akt organu I instancji) wyraźnie wskazano, że wniosek dotyczy "budowy drogi wewnętrznej z niezbędną infrastrukturą techniczną" na powyższych działkach. Okoliczność ta ma podstawowe znaczenie w sprawie, decydując o kompletności załączników wniosku oraz o samej treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która obligatoryjnie i szczegółowo określa rodzaj inwestycji oraz powiązane z nią warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (art. 54 pkt 1-2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Po drugie, nawet jeśli powiązana z projektowaną drogą wewnętrzną niezbędna infrastruktura techniczna miałaby stanowią odrębną inwestycję – co w zakresie zapotrzebowania na oświetlenia terenu oraz kanalizacji deszczowej wynika z opisowej charakterystyki inwestycji – to i tak kontrolowane organy były zobowiązane do oceny adekwatności istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu co najmniej w zakresie przewodów lub urządzeń kanalizacyjnych i elektrycznych (elektroenergetycznych) dla planowanej inwestycji drogowej. Zgodnie bowiem z art. 61 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest m.in. ustalenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, natomiast przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne.

Jeżeli więc nawet wskazana w opisowej charakterystyce zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 9 akt organu I instancji) infrastruktura techniczna miała stanowić odrębną (odrębne) inwestycje, to ze względu na jej nierozerwalny związek z planowaną drogą wewnętrzną (por. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), nie można było ustalić warunków zabudowy bez szczegółowego zbadania adekwatności planowanej lub istniejącej infrastruktury w zakresie przewodów lub urządzeń kanalizacyjnych i elektrycznych (elektroenergetycznych) dla planowanej inwestycji drogowej. Tym samym zawarte w pkt. 2 lit. e) decyzji organu pierwszej instancji ustalenia, że rozstrzygnięcie "nie dotyczy" warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie energii elektrycznej jest oczywiście błędne. Wprawdzie inwestor przedłożył pismo z dnia 24 lipca 2019 r. wydane przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] ustalające warunki techniczne odwodnienia projektowanej drogi wewnętrznej (k. 27 akt organu I instancji), jednak organy orzekające w sprawie nie dokonały oceny okoliczności wskazanych w tym piśmie.

Jeżeli natomiast chodzi o ustalenia i ocenę w zakresie spełnienia zapotrzebowania na energię elektryczną zasilającą planowaną infrastrukturę oświetleniową (zob. k. 9 akt organu I instancji), to w tym zakresie brak nie tylko jakiejkolwiek oceny organów, lecz przede wszystkim nie stwierdzono, aby organy zgromadziły jakikolwiek materiał dowodowy potwierdzający spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Ocena organu odwoławczego, że zarzuty podniesione w powyższym zakresie w odwołaniu przez stronę skarżącą są bezzasadne, jest tylko pozorna, gdyż nie zawiera ona jakiegokolwiek uzasadnienia (zob. s. 4 decyzji organu II instancji). Organy orzekające w sprawie powinny ponadto pamiętać, że zgodnie z § 2 pkt.

6) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Po trzecie, organy orzekające w sprawie zupełnie pominęły, że przedłożone jako załączniki do wniosku kopie map zasadniczych nie zawierają wyrysu konturów obszaru oddziaływania inwestycji, w ramach tzw. granic terenu objętego wnioskiem, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zawarte w opisowej charakterystyce zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 9 akt organu I instancji) stwierdzenie, że "inwestycja nie będzie wywierać negatywnego wpływu na środowisko, gdyż nie jest zaliczana do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko" nie jest wystarczające, albowiem pojęcie obszaru oddziaływania inwestycji jest szersze zakresu niż pojęcie obszaru oddziaływania na środowisko, obejmując m.in. obszar oddziaływania na interesy osób trzecich lub zdrowie ludzi (por. art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy).

W szczególności konieczne jest co najmniej rozważenie i ocena wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W przedmiotowej sprawie rozważanie i wyjaśnienie powyższych okoliczności jest obowiązkowe z tego względu, że z działkami nr 163/15 i 162/11 sąsiadują działki zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (zob. m.in. mapa na k. 8 akt organu I instancji). Ogólnikowe ustalenia zawarte w pkt. 2 lit. f) decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. nie są oczywiście wystarczające, gdyż uzasadnienie decyzji oraz materiał dowodowy zgromadzony w aktach nie potwierdzają, że okoliczności te były w ogóle przedmiotem ustaleń i rozważań organów.

Po czwarte, naruszeniem prawa było doręczanie decyzji wszystkim (3) pełnomocnikom inwestora, wbrew treści art. 40 § k.p.a. Tego rodzaju praktyka niewątpliwie może utrudnić nie tylko ustalenie tego pełnomocnika, który jest uprawniony do wyrażenia wobec organu ostatecznego i wiążącego stanowiska strony oraz wzajemny stosunek pism wielu pełnomocników. Naruszenie to może również prowadzić do problemów z ustaleniem początku i końca biegu terminów procesowych oraz daty ostateczności decyzji. Organ administracji powinien więc zachować normę wynikającą z powyższego przepisu, ważąc, że użyte tam określenie "tylko jednemu pełnomocnikowi" ma znaczenie normatywne, a nie tylko stylistyczne.

Po piąte, odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy uznać je za bezzasadne. Przede wszystkie na tle stanu faktycznego sprawy nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez niezałączenie do wniosku dodatkowych kopii map obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, sporządzonych w skali w skali 1:2000. Jakkolwiek sporna inwestycja ma charakter liniowy (o czym świadczy m.in. jej długość – ok. 110 m), a literalne brzmienie cyt. przepisu mogłoby wskazywać, że niezależnie od map w skali 1:500 lub 1:1000 wnioskodawca inwestycji liniowej powinien dołączyć dodatkowo mapę w skali 1:2000 ("(...) a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; (...)"), to jednak przy ocenie sposobu wykładni i zastosowania tego przepisu należy wziąć pod uwagę, że wymóg przedłożenia dodatkowego egzemplarza mapy zasadniczej (katastralnej) należy powiązać z tymi inwestycjami, które ze względu na swój rozmiar lub specyfikę wymagają ukazania obszaru inwestycji i obszaru jej oddziaływania w szerszej obszarowo perspektywie, a więc na mapie w mniejszej skali (sumarycznie wyrażonej liczbą większą – np. zamiast mapy o skali 1:1000 należy przedłożyć dodatkowo mapę o skali 1:2000).

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono, jak w punktach pierwszym i drugim sentencji.