Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił przyznania DB prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem – B. B. Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], BB został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Zgodnie z treścią ww. orzeczenia, niepełnosprawność u męża wnioskodawczyni istnieje od 20-go roku życia, natomiast ustalony stopnień niepełnosprawności datuje się do 22 listopada 2007 r. W realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r", jako że niepełnosprawność nie powstała nie późnej niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Ponadto ustalono, że DB w tracie trwania małżeństwa nigdy nie pracowała, co w ocenie organu I instancji oznacza, że nie doszło do rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem, a sama skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o ustalonym stopniu niepełnosprawności.
DB wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zw. z art. 190 Konstytcji RP. Wskazała, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Ponadto organ I instancji błędnie zastosował przepis art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Zdaniem odwołującej, wskazana regulacja nie ma zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem osobom, na których ciąży obwiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Niewątpliwie do takich osób należą małżonkowie, na których w świetle art. 27 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2086 z późn. zm.), spoczywa obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności.
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium podało, że mimo podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. nadal pozostaje w mocy i stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy administracji są natomiast zobowiązane do stosowania obowiązujących rozwiązań prawnych, a nie tworzenia ich. Oznacza to, że decyzja organu I instancji, pomimo częściowo błędnej argumentacji, jako słuszna podlegała utrzymaniu w mocy. Za niezasadne organ odwoławczy uznał natomiast stanowisko Wójta, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje osobom pozostającym w związku małżeńskim oraz przyjęcie, ze względem skarżącej nie zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. Skoro świadczenie przysługuje zarówno w przypadku rezygnacji z zatrudnienia, jak i niepodejmowania zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką, fakt, że odwołująca wcześniej nie pracowała nie ma znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, DB wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art 17 ust. 1b w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez oparcie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na postawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. wobec zgłoszenia przez skarżącą wniosku skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie i braku żądania przeprowadzenia rozprawy złożonego przez organ.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przy kontroli legalności Sąd kieruje się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji RP, rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP, a w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20.06.2000 r. sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000/9/16 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.11.2001 r. sygn. akt T 33/01, OTK - B 2002/1/47).
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa.
Decyzją tą odmówiono przyznania DB świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia organy wskazały art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r."
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wprowadzonym przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego była również data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki - 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Organy orzekające w sprawie odmówiły skarżącemu przyznania świadczenia w oparciu o ten właśnie przepis, bez uwzględnienia skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Powołany wyrok TK nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, jednakże powoduje konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.
W ocenie Trybunału stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii.
Wobec tego, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wprowadzonego w art. 17 ust. 1b.
W obecnej sytuacji prawnej, także zaistniałej w rozpoznawanej sprawie oznacza to, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16, z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Choć w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunału stwierdzono, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest, ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa", Trybunał nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b ustawy we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności.
Wobec tego przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek stosować.
Z tych powodów, organy rozpoznając wniosek skarżącego miały obowiązek zbadać, czy spełnia on warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Jednocześnie Sąd stwierdza, że prawidłowa jest zastosowana przez organ odwoławczy wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. (chociaż poparta lakoniczną argumentacją), prowadząca w konsekwencji do przyjęcia stanowiska o możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez małżonka w związku z opieką nad współmałżonkiem.
Podkreślić należy, iż obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, stwierdzającym, że obowiązek alimentacyjny to obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, jak i z treści art. 23 i art. 27 tego Kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy. Pod pojęciem wzajemnej pomocy należy rozumieć niewątpliwie także pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że w związku z powyższym również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością noszącą cechy obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 814/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 7/09; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 533/08, wyroki WSA w Lodzi z dnia 4.06.2012 r., II SA/Łd 398/12, WSA w Warszawie z dnia 4.07.2012 r., I SA/Wa 728/12, LEX Nr 1212679).
Ten pogląd wywodzony jest także z treści art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowiącego, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka.
Skoro zatem małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 Kodeksu (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 206/19).
Podzielając tę argumentacją Sąd przychyla się do stanowiska Kolegium wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że małżonek osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.,
Nie można natomiast zaakceptować zaprezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., dokonanej, co już wyżej stwierdzono, z pominięciem skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13.
Z tych przyczyn, stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem ww. przepisu prawa materialnego, Sąd uchylił ją w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. W postępowaniu ponownym organ związany będzie oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.
O kosztach obejmujących koszty zastępstwa adwokackiego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a.w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.