Uzasadnienie
W dniu 29 kwietnia 2015 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga A. sp. z o.o. (dalej: "Spółka") na opisane w sentencji postanowienie, którym utrzymano w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] (dalej: "PPIS") z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Rozstrzygnięcia te podjęto na skutek sprzeciwu zgłoszonego przez Spółkę w dniu 12 grudnia 2014 r. (data wpływu do PPIS – 16 grudnia 2014 r.), wniesionego w trybie art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.) dalej zwana: "Usdg", w związku z kontrolą przeprowadzoną przez upoważnionych pracowników PPIS w dniu 12 grudnia 2014 r. w sklepie [...] przy ul. L. [...] w R. W ocenie PPIS, wszczęcie postępowania w sprawie rozpatrzenia zgłoszonego przez pełnomocnika Spółki sprzeciwu mogło nastąpić jedynie w sytuacji, gdyby sprzeciw taki został złożony w trakcie kontroli.
Tymczasem został on wniesiony po jej zakończeniu i dlatego niemożliwe było wydanie przez organ jednego z postanowień określonych w art. 84c ust. 9 Usdg. Wniesienie sprzeciwu wywołuje bowiem skutek tylko wobec czynności będących w toku. Dlatego zachodziła konieczność stwierdzenia, że merytoryczne rozpatrzenie sprzeciwu nie jest możliwe. Z tego powodu wydano postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie rozpatrzenia sprzeciwu.
Stanowisko organu I instancji zostało podtrzymane przez organ odwoławczy, który opisanym na wstępie postanowieniem – po rozpatrzeniu wniesionego przez Spółkę zażalenia, utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Wyjaśniono przy tym, że wydanie rzeczonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było podyktowane zapewnieniem stronie praw procesowych, ponieważ w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej istnieje luka w zakresie, w jakim jej przepisy nie przewidują wydania innego rodzaju rozstrzygnięć w sprawie zgłoszonego sprzeciwu niż określone w art. 84c ust. 9 Usdg.
W skardze Spółka zakwestionowała legalność zaskarżonych postanowień i wniosła o uchylenie decyzji PWIS z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] i decyzji PPIS z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjowanej skargą sąd administracyjny obowiązany jest ocenić jej dopuszczalność, w tym dopuszczalność drogi sądowej. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej: "Ppsa", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego sąd skargę odrzuca. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa).
Przedmiotem skargi uczyniono postanowienia "o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie rozpatrzenia sprzeciwu", który wniesiony został przez pełnomocnika Spółki w trybie art. 84c ust. 1 Usdg w związku z kontrolą przeprowadzoną przez pracowników PPIS w dniu 12 grudnia 2012 r. w sklepie prowadzonym przez Spółkę przy ul. L. [...] w R. W ocenie organów wniesienie sprzeciwu po zakończeniu kontroli stanowiło przeszkodę w jego rozpatrzeniu i wydaniu jednego z postanowień określonych w art. 84c ust. 9 Usdg. Dlatego odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie jego rozpatrzenia.
Przepis art. 84c ust. 1 Usdg zawarty jest w rozdziale 5 Usdg - "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy". Zgodnie z nim, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79 - 79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Ostatnio wymieniony przepis stanowi zaś, że wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 79 ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 2 pkt 2 i art. 84a. W myśl art. 84c ust. 10 Usdg, do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10 (czyli w spawie sprzeciwu na czynności kontrolne), w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zaskarżone postanowienie nie zostało wydane wprost na podstawie przepisów art. 84c Usdg. Nie ulega jednak wątpliwości, że postępowanie zainicjowane sprzeciwem Spółki dotyczyło tej właśnie problematyki, bez względu na powołaną w nich podstawę prawną i wyrażoną argumentację. Wobec tego należało ocenić, czy rozstrzygnięcia podejmowane przez organy inspekcji sanitarnej w omawianej kategorii spraw podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, tj. czy mieszczą się one w dyspozycji art. 3 § 2 Ppsa.
Częściowego wyjaśnienia tego zagadnienia można doszukać się w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. II GPS 3/13. Zgodnie ze sformułowaną tezą, na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 Usdg nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Istotne są również rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały, ponieważ poddano w niej analizie postępowanie prowadzone w trybie przepisów art. 84c Usdg. Uznano, że samo nawiązanie do stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej: Kpa), jak to ma miejsce w art. 84c ust. 16 Usdg, nie pozwala przypisać temu postępowaniu charakteru postępowania administracyjnego. Przedmiot kontroli działalności gospodarczej nie odpowiada bowiem przedmiotowi postępowania administracyjnego określonego w art. 1 Kpa.
Wobec tego, postępowanie prowadzone w trybie art. 84c Usdg nie jest postępowaniem administracyjnym. Przeto, postanowienia wydane wskutek rozpoznania sprzeciwu nie są postanowieniami wydanymi w postępowaniu administracyjnym, jak tego wymaga art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa. Postanowienia te nie rozstrzygają również bezpośrednio o konkretnych obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania. Postanowienie podjęte na podstawie art. 84c ust. 9 lub 10 Usdg wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy.
Z tych samych powodów nie można uznać postanowień o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu na czynności kontrolne jako wydanych w postępowaniu administracyjnym, które podlegałyby kontroli sądu administracyjnego. Wprawdzie w zaskarżonych postanowieniach użyto sformułowania "o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego", to jednak nie ulega wątpliwości, że ich przedmiotem był wniesiony przez Spółkę sprzeciw, który w ocenie organów nie mógł być poddany merytorycznemu rozpoznaniu. Nie zmienia tej oceny powołanie w postawie prawnej art. 61a Kpa, ponieważ sam ten fakt nie świadczy jeszcze o prowadzeniu postępowania administracyjnego, jeżeli nie spełnia ono wymagań określonych w art. 1 Kpa. Użycie przez organy w rozstrzygnięciu sformułowania mówiącego o odmowie wszczęcia "postępowania administracyjnego" było niefortunne, jednak łączne odczytanie całego podjętego rozstrzygnięcia jednoznacznie wskazuje, że dotyczyło ono wniesionego przez Spółkę w trybie art. 84c Usdg sprzeciwu, a takie nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Podjęcia rozstrzygnięcia odpowiadającego dyspozycji art. 61a Kpa można jednak doszukać się w art. 84c ust. 10 Usdg, ponieważ jak słusznie zwrócono uwagę w postanowieniu PWIS, w ustawie brak jest przepisów, które wprost regulowałyby sposób postępowania ze sprzeciwem rozpatrywanym po zakończeniu kontroli, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Niemniej, w dalszym ciągu właściwe w sprawie organy prowadzą postępowanie dotyczące kontroli, czyli odnoszące się do sytuacji faktycznej a nie prawnej przedsiębiorcy.
Z podanych względów skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa.