Uzasadnienie
W dniu 6 lutego 2023 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarga A. W. w związku z nieprawidłowym wykonywaniem przez Wójta Gminy [...] czynności nakazanych przepisami prawa tj. czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...] za pośrednictwem usługi pobierania, które to udostępnianie odbywa się – zdaniem Skarżącej – z naruszeniem następujących przepisów:
- - art. 67b, art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- - art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej,
- - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego.
Skarżąca, powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.") oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 40 - dalej: "u.s.g.") wniosła o:
- - uznanie - na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a. - Jej uprawnienia do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy a nie jeden obiekt przestrzenny, o strukturze i zakresie określonym obowiązującymi przepisami prawa) poprzez usługę pobierania WFS;
- - nakazanie organowi nadzoru, na podstawie art. 101 a ust. 2 u.s.g., wykonanie niezbędnych czynności na Jej rzecz, na koszt i ryzyko gminy;
- - zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podała, że w piśmie z dnia 14 grudnia 2022r. zwróciła się do Organu z indywidualnym wnioskiem o udostępnienie poprzez usługę pobierania, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi z dnia 19 grudnia 2022r. uzyskała informację, w której podano odniesienie do Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych (EZiUDP), gdzie zgłoszone zostały usługi pobierania dla zbiorów danych planów miejscowych i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Skarżącej, odpowiedź ta jest w istocie odmową udostępnienia zbiorów danych, w sposób zgodny z regulacjami prawnymi, albowiem dane przestrzenne dostępne pod wskazanymi, w odniesieniach do EZiUDP, adresami usług pobierania, nie zawierają treści wymaganych rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organ wnioskowane dane udostępnia w sposób inny niż określony ww. przepisami prawa, tj. nie udostępnia ich bezpośrednio poprzez usługę pobierania.
Skarżąca podkreśliła, że skarga dotyczy indywidualnej relacji między Nią i organem tj. odmowy udostępnienia danych przestrzennych poprzez Organ, zatem negatywnego rozpatrzenia indywidualnego, pisemnego Jej wniosku w tym względzie. Nie są natomiast przedmiotem niniejszej skargi czynności organu o charakterze ogólnym, takie jak samo prowadzenie zbiorów czy gromadzenie w nich danych. Skarżąca stwierdziła, że czynności Organu w zakresie udostępnienia Jej zbiorów danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [....] zostały zindywidualizowane najpóźniej z chwilą skierowania przez Nią do Organu wniosku o udostępnianie tych danych w sposób zgodny z prawem. Skonkretyzowana została zarówno osoba domagająca się określonego zachowania Organu oraz czynności jakie Organ powinien wykonać. Skarżąca podniosła, że jakkolwiek samo zakładanie czy prowadzenie zbiorów danych przestrzennych można uznać za czynność o charakterze ogólnym, a nie indywidualnym, to już czynność udostępniania danych z tych zbiorów konkretnemu wnioskodawcy, bądź odmowa takiego udostępnienia ma charakter indywidualny - jest to bowiem czynność będąca reakcją na indywidualną prośbę/wniosek o pozyskanie tychże danych przez daną osobę.
Ponadto, gdyby nawet hipotetycznie założyć, iż działania Organu w niniejszej sprawie nie miały charakteru indywidualnego, to i tak nie przekreśla to możliwości ich zaskarżenia na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., albowiem cecha indywidualności aktów lub czynności, o których mowa w tym przepisie, nie jest przesłanką konieczną do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na te akty lub czynności. Na poparcie swojego stanowiska Skarżąca przytoczyła poglądy wyrażone w doktrynie i orzeczenia sądów administracyjnych. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotem niniejszej skargi nie jest bezczynność Organu, ale jego niezgodne z prawem czynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
decyzje administracyjne;
postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn, zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 3 § 2a P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Natomiast wedle art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Z uwagi na przedmiot skargi należało w pierwszej kolejności ocenić, czy czynność udostępniania danych przestrzennych przez usługi pobierania może być uznana za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z oczywistych bowiem względów przedmiotowa skarga nie dotyczy ani decyzji, ani postanowienia.
Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., charakteryzują się tym, że: mają charakter władczy; są podejmowane w sprawach indywidualnych; mają charakter publicznoprawny; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (np. Woś Tadeusz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, opublikowano: WK 2016).
Natomiast z przepisów rozdziału 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że udostępnienie danych przestrzennych ma charakter generalny i nie wymaga wniosku jakiegokolwiek podmiotu. Następuje z mocy prawa w celu realizacji obowiązku nałożonego na właściwe organy władzy publicznej przez przepisy ww. rozdziału ustawy, obejmując powszechny i nieodpłatny dostęp do danych cyfrowych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Organy nie wydają więc w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonują czynności jako organy administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Natomiast podmiotom niepowiązanym organizacyjnie z organem nie przysługuje uprawnienie do żądania opublikowania określonych informacji, czy też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych.
W niniejszej sprawie oznacza to, że czynność udostępnienia danych przestrzennych nie dotyczy uprawnień lub obowiązków Skarżącej. Nie istnieje również przepis prawa, który uprawniałby Skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia przez właściwe organy władzy publicznej zbiorów danych przestrzennych, również nie rodzi po stronie Skarżącej uprawnienia do otrzymania danych przestrzennych.
Błędnie również Skarżąca wywodzi, że czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie muszą mieć indywidualnego charakteru. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w powołanym przepisie, to akty i czynności o indywidualnym charakterze (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). Nie można również podzielić stanowiska Skarżącej, że czynności Organu zostały "zindywidualizowanie" najpóźniej w chwili skierowania przez Nią wniosku o udostępnienie tych danych w sposób zgodny z prawem. Skarżąca nie wskazała bowiem przepisu prawa, który stanowiłby, że w zakresie udostępniania danych przestrzennych określony podmiot może domagać się udostępnienia tego rodzaju danych. Zatem kierując do Organu wskazane żądanie Skarżąca nie realizowała żadnego uprawnienia wynikającego z przepisu prawa.
Skoro wskazana w skardze czynność nie ma indywidualnego charakteru, nie mogła zostać zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Odnosząc się natomiast do drugiej wskazanej przez Skarżącą podstawy skargi, wynikającej z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101 a ust. 1 u.s.g., Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 101 a ust. 1 u.s.g., przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że skarga wnoszona w trybie zarówno art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i art. 101 a ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Podstawą jej wniesienia jest naruszenie przez organ interesu prawnego strony skarżącej, co oznacza obowiązek wykazania, że naruszony został konkretny, indywidualny i aktualny interes prawny wnoszącego skargę, którego źródło wynika z konkretnych przepisów prawa.
Jak już powyżej wskazano, z uwagi na charakter kwestionowanych przez Skarżącą działań Organu, w żaden sposób nie można uznać, że odnoszą się one do Jej indywidualnego interesu prawnego. Sąd wskazuje również, że podnoszone przez Skarżącą utrudnienia w pozyskiwaniu danych przestrzennych i przeprowadzeniu analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych oraz ponoszenie przez Nią wyższych kosztów z tym związanych, mogłyby zostać uznane co najwyżej za Jej interes faktyczny, a nie interes prawny
Należy zauważyć, że zaprezentowany powyżej pogląd Sądu, jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowym (zob. np. postanowienia: WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 65/23, WSA w Gdańsku z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 152/23, WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2023r., sygn. akt VII SA/Wa 479/23, WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/OI 121/23, WSA w Gliwicach z dnia 6 marca 2023 r., sygn. akt II SA/GI 239/23, WSA w Lublinie z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 141/23). Zasadniczo jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych, została zaaprobowana przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2660/22, sygn. akt II OSK 2675/22).
Ewentualna weryfikacja prawidłowości wykonywania obowiązków podmiotów zobowiązanych w przedmiotowym zakresie jest możliwa tylko w ramach wewnętrznej kontroli administracyjnej, sprawowanej przez organy nadrzędne, względnie – w przypadku organów jednostek samorządu terytorialnego - w ramach nadzoru wojewody.
Dlatego też Sąd zobligowany był do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, § 3 P.p.s.a.