Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowiez 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 54/13

Uzasadnienie

Sygn. II SA/Rz 54/13

Decyzją z dnia [...] października 2012r., nr [...] działając z upoważnienia Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...] Prodziekan ds. studiów niestacjonarnych po rozpoznaniu wniosku J. O. złożonego w dniu 13 października 2012r. wyraził zgodę na obniżenie opłaty za zajęcia dydaktyczne na studiach niestacjonarnych w roku akademickim 2012/2013 w wysokości 10 %.

W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji J. O. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie na podstawie § 6 ust. 2 uchwały nr [...] Senatu Uniwersytetu [...] z dnia 24 listopada 2011r. w sprawie zasad pobierania opłat zaświadczone usługi edukacyjne oraz tryb i warunki zwalniania z tych opłat studentów, zwanej dalej "uchwałą", całkowitego zwolnienia od opłaty za świadczone usługi edukacyjne.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. 1. obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na jej treść, a to art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." poprzez brak zamieszenia w decyzji uzasadnienia faktycznego oraz brak zamieszczenia w decyzji uzasadnienia prawnego;
2. 2. obrazę przepisów prawa materialnego, a to:
3. a) art. 99 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 572 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą" w związku z § 6 ust. 1 uchwały, poprzez brak przyznania zwolnienia przez dziekana w maksymalnej przewidzianej w przepisie § 6 ust. 1 uchwały wysokość 50 %, a jedynie w wysokości 10 % bez jakiegokolwiek uzasadnienia takiej decyzji,
4. b) art. 99 ust. 3 ustawy w zw. z § 6 ust. 2 uchwały poprzez brak zaopiniowania przez Dziekana wniosku studenta i przedłożenia go Rektorowi [...] w sytuacji kiedy student wnosił o zwolnienie z opłaty w pełnej wysokości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012r., nr [...] działając na podstawie art. 207 ust. 2 i art. 269 ust. 1 w zw. art. 275 ust. 3 i art. 99 ustawy, art. 107 w zw. z art. 138 k.p.a. oraz § 6 uchwały, Prorektor ds. Studenckich i Kształcenia Uniwersytetu [...] uchylił decyzję nr [...] wydaną przez Dziekana Wydziału [...] i wyraził zgodę na 10% zwolnienie z opłaty za zajęcia dydaktyczne na studiach niestacjonarnych w roku akademickim 2012/2013. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja została wydana zgodnie z kompetencjami wynikającymi z § 6 pkt. 1 uchwały, zgodnie z którym Dziekan na udokumentowany wniosek studenta może wyrazić zgodę na zwolnienie z opłaty za studia do 50% stawki określonej w Zarządzeniu Rektora na dany rok akademicki. Organ II instancji podał, że decyzja pierwszoinstancyjna nie spełnia wymogów formalnych wynikających z art. 107 k.p.a., gdyż nie zawiera uzasadnienia. Nie zmienia to faktu, że rozważana decyzja jest decyzja uznaniową i przy jej rozstrzyganiu Dziekan musi uwzględnić zarówno sytuację materialną studenta jak i sytuację finansową wydziału.

Organ II instancji działając w oparciu o § 6 pkt 2 uchwały stwierdził, że przedłożone przez odwołującego się zaświadczenia dokumentują uzyskiwanie przez niego dochodu z pracy za sierpień i wrzesień 2012r. oraz prowadzenie przez jego rodziców gospodarstwa rolnego i osiąganie z tego tytułu dochodu. Dział socjalny Wydziału [...] potwierdził, że nie odwołujący się nie ubiegał się o stypendium socjalne ani o zapomogę co, zdaniem organu potwierdza, że nie znalazł się w wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej, co uzasadnia wydanie orzeczenia o treści jak powyżej.

J. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wskazaną wyżej decyzję, zarzucając jej:

1. 1. obrazę przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wskazania czy zaskarżona decyzja została uchylona w całości czy też w części;
3. b) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niespełniające wymogów uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji;
4. c) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia nieodpowiadającego sentencji decyzji;
5. d) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niepełne podanie podstawy prawnej decyzji;
6. e) art. 207 ust. 2 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, zastosowanie w sytuacji kiedy brak ku temu postaw,
7. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
8. a) art. 269 ust. 1 ustawy w zw. art. 275 ust. 3 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, zastosowanie w sytuacji kiedy brak ku temu postaw;
9. b) art. 269 ust. 2 ustawy w zw. z art. 160 ust. 3 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, brak zastosowania, w sytuacji kiedy zastosować je należało;
10. c) § 6 ust. 1 i 2 uchwały poprzez niewłaściwe zastosowanie - zastosowanie ust. 2, niezastosowanie ust. 1;
11. 3. błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, a w rezultacie brak zastosowania § 6 ust. 1 i 2 uchwały i zwolnienia skarżącego z opłaty za studia w pełnej wysokości (100%),
12. 4. brak rozpoznania istoty sprawy, brak załatwienia sprawy, sformułowanie uzasadnienia decyzji nie poddającego się kontroli odwoławczej.

Mając na uwadze powyższe wniósł o:

1. 1) zobowiązanie Uniwersytetu [...] do przedłożenia do akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie dokumentacji dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłaty za świadczone usługi edukacyjne w całości, która znajduje się w posiadaniu Uniwersytetu [...], której skarżący nie mógł uzyskać;
2. 2) uchylenie zaskarżonej decyzji Rektora Uniwersytetu [...] w całości i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...].10.2012 r. znak pisma [...];
3. 3) sformułowanie wiążących ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania, poprzez zobowiązanie Organu do zastosowania § 6 ust. 1 i 2 Uchwały i zwolnienie skarżącego z obowiązku opłaty za świadczone usługi edukacyjne w całości;
4. 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych;
5. 5) w razie niezastosowania się przez organ administracyjny do obowiązków, o których mowa wart. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zmianami), dalej "P.p.s.a"., wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej wart. 154 § 6 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż podnosi skarżący. Stosownie do art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., nr 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Czyni to na podstawie akt sprawy i wg stanu prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, lecz rozstrzygając sprawę Sąd nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 P.p.s.a.

Oznacza to obowiązek sądu wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości.

Skarżący J. O. jest studentem studiów niestacjonarnych.

W aktach administracyjnych zalega umowa o warunkach odpłatności za studia niestacjonarne podpisana przez skarżącego.

Uchwałą Senatu z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz tryb i warunki zwalniania z tych opłat studentów, w § 6 określono zasady zwalniania z obowiązku ich uiszczania.

Decyzją organu I instancji wyrażono zgodę na obniżenie opłaty za zajęcia dydaktyczne w wysokości 10 %.

Po rozpoznaniu odwołania na podstawie art. 138 K.p.a. uchylono decyzję organu pierwszej instancji i wyrażono zgodę na 10 % zwolnienia z opłaty za zajęcia dydaktyczne.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji.

Zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji" – wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wa 1996/95.

Przepis art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego reguluje rodzaje decyzji, które może wydać organ odwoławczy, a to "organ odwoławczy wydaje decyzje, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tą decyzję umarza postepowanie pierwszej instancji w całości albo w części albo umarza postępowanie odwoławcze".

Wprawdzie zaskarżona decyzja nie wymienia, które z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 K.p.a. zostało zastosowane lecz z treści rozstrzygnięcia przyjąć należy, iż jest to art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Przepisy art. 138 K.p.a. regulują w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.

Natomiast w przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ma on kompetencje merytoryczno – reformacyjne.

W wyroku z dnia 21 kwietnia 2006 r., I OSK 1385/05 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił "osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. składa się z dwóch części, w pierwszej organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), natomiast w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty. Powyższe elementy mają charakter obligatoryjny".

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie odpowiada przewidzianym w art. 138 §1 K.p.a. rozstrzygnięciom.

Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego z uzasadnienia, iż brak uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji i niepełne powołanie jego podstawy prawnej uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia merytoryczno – reformacyjnego.

"Uchylenie decyzji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej oraz niewłaściwego jej uzasadnienia jest sprzeczne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, wadliwości takie powinien usunąć organ odwoławczy" (patrz: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1384/92, 29 września 1987 r., IV SA 220/87.

Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy wyda rozstrzygnięcie przewidziane przepisem art. 138 §1 K.p.a.

Z tych względów na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 cyt. ustawy.

Ze względu na charakter rozstrzygnięcia nie było podstaw do orzekania o tymczasowej ochronie.