Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D. S. i E. S., dalej "Skarżący", jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PWINB", z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], wydana w przedmiocie zobowiązania do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego.
Na podstawie akt administracyjnych sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "PINB", w wyniku zgłoszonej interwencji przeprowadził w dniu [...] października 2018 r. kontrolę w następstwie której ustalił, że w budynku mieszkalno - usługowym na działce nr 422/2 i 422/3 przy ul. [...] w T. od strony wschodniej w poziomie poddasza w miejscu otworów wypełnionych pustakami szklanym wykonane zostały dwa otwory okienne o wymiarach 120 x 150 cm i 70 x 150 cm. Inwestorami tych robót budowlanych byli Skarżący.
W toku postępowania w sprawie legalności wykonania robót budowlanych ustalono, że Inwestor w dniu [...] sierpnia 2018 r. przedłożył Prezydentowi Miasta zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonania ww. robót budowlanych, od którego Prezydent Miasta decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] zgłosił sprzeciw kwalifikując zgłoszone roboty budowlane jako przebudowę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Skarżących, Prezydent Miasta odmówił udzielenia zgody na dokonanie odstępstwa od warunków technicznych zawartych w § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej "Rozporządzenie"), polegającego na wykonaniu dwóch otworów okiennych w ścianie budynku na działce nr 422/3, 422/2 usytuowanej przy granicy działki nr 432/11 przy ul. [...] w T. z zabezpieczeniem przeciwpożarowym kurtynami zewnętrznymi. Na czas toczącego się przed Prezydentem Miasta postępowania, zawieszono postępowanie w sprawie legalności wykonania robót budowlanych.
Po jego podjęciu mając na uwadze dokonane ustalenia PINB decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej u.P.b.) zobowiązał Skarżących do wykonania obowiązku określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i otrzymanymi warunkami tj. zamurowania wykonanych otworów okiennych, w miejscu pustaków szklanych, w ścianie budynku mieszkalnego od strony wschodniej, w przedmiotowym budynku mieszkalno-usługowym w terminie do dnia [...] lipca 2019 r. Powyższa decyzja nie została zaskarżona.
Wobec niewykonania przez obowiązku nałożonego ostateczną decyzją z [...] maja 2017 r., PINB wszczął postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] nałożył na Skarżących grzywnę w celu przymuszenia.
PWINB postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] uchylił ww. postanowienie i umorzył postępowanie I instancji w całości, wobec niedopuszczalności egzekucji administracyjnej w przedmiotowej sprawie.
W następstwie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2019 r., podczas której ponownie stwierdzono niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] maja 2019 r., którego termin upłynął z dniem [...] lipca 2019 r., PINB decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. zobowiązał Skarżących do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu poprzedniego tj. zamurowania wykonanych otworów okiennych, w miejscu pustaków szklanych, w ścianie budynku od strony wschodniej, w budynku mieszkalno-usługowym na działce nr 422/2, 422/3 przy ul. [...] w T. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z doręczeniem E. S. decyzji w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu z dnia [...] września 2018 r., które nastąpiło w jego ocenie po terminie - po zgłoszeniu przez niego wykonania otworów okiennych.
Wymiana pustaków szklanych na okna nastąpiła zgodnie ze dokonanym zgłoszeniem z [...] sierpnia 2018 r. do dnia [...] września 22 września 2018 r. W dniu [...] września 2018 r. E. S. osobiście zawiadomił Prezydenta Miasta o wykonaniu ww. robót i w tym samym dniu pracownicy urzędu przedłożyli mu do podpisu kopię decyzji z [...] września 2018 r. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b przez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi w zakresie korzystania z przysługującego skarżącym prawa wykonania robót budowlanych w ich domu i zobowiązanie ich do zamurowania okien. Przedmiotowa decyzja pozbawia ich prawa do legalizacji wykonanych robót budowlanych.
Po rozpoznaniu odwołania, działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") PWINB utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji.
Organ odwoławczy streścił przebieg postępowania i wyjaśnił, że materialno-prawną podstawę skarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b., w myśl którego właściwy organ, po upływie terminu lub na wniosek inwestora sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku — nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Niespełnienie przez zobowiązanych obowiązków nakazanych decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w wyznaczonym terminie, oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu z art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. W art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. ustawodawca nie zobowiązał organu do określenia terminu w decyzji nakładającej obowiązek na podstawie przywołanego artykułu.
Oznacza to, że obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. staje się wymagalny z chwilą wydania decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 52 P.b., czynności nakazane w decyzji, o których mowa m.in. w art. 51 tego prawa, organ nakłada na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu.
Z akt sprawy wynika, że inwestorami przedmiotowych robót budowlanych są D. i E. S., a zatem decyzja został skierowana do właściwego adresata. Skoro zobowiązani nie wykonali obowiązku nałożonego ostateczną decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Organ I instancji słusznie kierując się dyspozycją przywołanej wyżej normy zobowiązał inwestorów do doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego. Przypadek zaniechania dalszych robót nie zachodził, gdyż z akt sprawy wynika, że roboty przy budynku zostały zakończone, a budynek jest użytkowany. W rozpatrywanym przypadku uzasadniony jest natomiast przypadek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe okna zostały wstawione w miejscu, w którym wcześniej wykonane były otwory wypełnione pustakami szklanymi.
Odnosząc się do kwestii doręczenia Skarżącym decyzji o sprzeciwie do zgłoszenia z dnia [...] sierpnia 2018 r. po terminie Organ odwoławczy ustalił, że decyzja z [...] września 2018 r. została przesłana skarżącym w dniu [...] września 2018 r. Skarżący nie podjęli adresowanej do nich przesyłki i po dwukrotnym awizowaniu (w dniu [...] i [...] września 2018 r.) przedmiotową decyzję zwrócono do nadawcy. Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. doręczenie uznano za dokonane po upływie 14 dni od daty pierwszego awizowania przesyłki. W świetle art. 30 ust. 5 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może w drodze decyzji wnieść sprzeciw, a do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli ww. organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Według art. 30 ust 6a P.b. za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188) albo w przypadku, o którym mowa w art. 39 k.p.a., dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego. Brak sprzeciwu nie chroni inwestora przed wdrożeniem postępowania naprawczego, jeżeli wykonane roboty budowlane naruszają prawo.
W skardze na opisaną na wstępie decyzję Skarżący zaskarżając ja w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1) art. 7 k.p.a, art. 8 k.p.a, art. 77, art. 80 k.p.a, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z brakiem ustalenia interesu prawnego strony interwencji dotyczącej legalności robót budowlanych wykonanych przez skarżących zgodnie ze zgłoszeniem z [...] sierpnia 2018 r., nieuwzględnienie dowodów skarżących złożonych z odwołaniem od decyzji Organu I instancji, niewyjaśnienie faktu doręczenia skarżącym sprzeciwu Organu I instancji z [...] września 2018 r. po wykonaniu przez nich otworów okiennych, niewyjaśnienie treści sporządzonej przez Organ I instancji notatki służbowej z [...] września 2018 r., złożonej na wezwanie Organu II instancji w uzupełnieniu materiału dowodowego, pominięcie pisma Skarżących z [...] marca 2020 r. dot. nieprawidłowości tej notatki,
- 2) naruszenia art. 51 ust.3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z art. 107 § 3 k.p.a przez nieprzeprowadzenie w przez Organy nadzoru budowlanego I i II instancji badania dotyczącego posiadania przez Skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń w przedmiocie: pozwolenia na wybudowanie budynku usługowo-mieszkalnego, posadowienia go na działce nr 422/2 i nr 422/3 w sąsiedztwie bloków mieszkalnych, odległości od tych bloków, które to ustalenia mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Mając na uwadze podniesione zarzuty Skarżący zażądali uchylenia decyzji Organów obu instancji oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podnieśli, że o sporządzeniu notatki służbowej z [...] września 2018 r. Skarżący dowiedział się dopiero po zapoznaniu się z aktami w dniu [...] marca 2020 r. Notatka ta została sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania, w celu uzasadnienia czynności doręczenia Skarżącym przez Organ I instancji decyzji z [...] września 2018 r., w sytuacji gdy, Skarżący nie otrzymali awiza przesyłki ze sprzeciwem. Brak jest dowodu zapoznania Skarżących ze sporządzoną notatką służbową, a Organ II instancji nie odniósł się do treści i celu sporządzenia tej notatki, jak również nie rozpatrzył pisma Skarżącego dotyczącego nieprawidłowości w treści notatki. W tych okolicznościach sprawy niezasadne jest stwierdzenie PWINB, że kwestia dostarczenia skarżącym sprzeciwu w niniejszej sprawie nie ma znaczenia.
Organ ten nie wyjaśnił też faktu, że Organ I instancji nie przeprowadził w dniu [...] września 2018 r. kontroli w celu potwierdzenia wykonania okien oraz faktu wykonania ich przed doręczeniem Skarżącym sprzeciwu na wykonanie tych robót. Dopiero pismem z [...] października 2018 r. PINB zawiadomił o przeprowadzeniu w dniu [...] października 2018 r. czynności kontrolnych celem ustalenia stanu faktycznego.
Skarżący zarzucają również, że Organ w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił okoliczności związanych z brakiem interesu prawnego "interwencji" dotyczącej legalności wykonania otworów okiennych. Zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych ustaleń w tej kwestii, a przecież w świetle przepisów P.b. /art. 28/ organ winien skonkretyzować stronę, której interes prawny został naruszony. Skarżący dopiero w piśmie z [...] stycznia 2019 r. dowiedzieli się, że kontrola nastąpiła wskutek interwencji mieszkańców I klatki bloku ul. [...] należącego do Spółdzielni Mieszkaniowej. Ta okoliczność winna być wyjaśniona w świetle dowodu złożonego przez skarżących z pisma - zgody Spółdzielni z [...] lipca 1998 r. na lokalizację budynku usługowo-handlowego w granicy działki. Organ II instancji nie uwzględnił także dowodu skarżących ze zdjęć dla wykazania faktu, że wykonane otwory okienne bezpośrednio "wychodzą" na zaplecze bloku mieszkalnego z drogą dojazdową i znajdują się w znacznej odległości od bloku. Powyższe okoliczności nie zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust.1 pkt 2 P.b.
Skarżący podkreślili, że w toku postępowania prowadzonego na podstawie zgłoszenia wykonywali wszystkie zalecenia Organu I instancji. Skarżący zgłosił na wezwanie Inspektoratu w dniu [...] listopada 2018 r. w Wydziale UAB Urzędu Miasta wniosek w sprawie odstępstwa od warunków technicznych i poinformował Organ I instancji, że pomieszczenia poddasza są zamieszkałe przez rodzinę z dwojgiem małych dzieci, a wymiana pustaków szklanych na okna znacznie poprawiłaby komfort życia.
Organ nadzoru budowlanego stosując art. 51 ust.3 pkt 2 P.b. nie może dokonać wyboru konsekwencji niewykonania określonego w nim obowiązku w sposób dowolny i oderwany od stanu faktycznego w sprawie.
Skarżący dokonali wymiany pustaków szklanych w otworach okiennych na okna otwierane do wewnątrz zgodnie z wymaganą dokumentacją, którą złożyli w Urzędzie Miasta i zgodnie z zaleceniami wykonanymi na wezwanie PWINB, już po wykonaniu robót, a dotyczącymi wniosku o odstępstwa od warunków technicznych. Ponieśli koszty przebudowy a wskutek zaskarżonej decyzji zostali obciążeni dalszymi kosztami i pozbawieni zapewnienia godziwych warunków mieszkaniowych dla wnuków.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Skarga jako zupełnie niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości.
Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zgromadzony przez Organy obu instancji w sprawie poddanej kontroli WSA materiał dowodowy odpowiada prawdzie obiektywnej, co pozwalało na przeprowadzenie przez Sąd pełnej kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć bez konieczności jego uzupełniania na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.
Względem Stron skarżących Organy nadzoru budowlanego zastosowały w sposób prawidłowy przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. W myśl tej regulacji materialnoprawnej po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku nałożonego w drodze decyzji na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. i w przypadku niewykonania tego obowiązku, wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Niewątpliwie na skarżących ciążył obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu wykonanych otworów okiennych w miejscu pustaków szklanych w ścianie budynku mieszkalnego (od strony wschodniej), zlokalizowanym na działkach o nr. 422/2 i 422/3, przy ul. [...] w T. w terminie do [...] lipca 2019 roku. Opisany obowiązek wynikał z osnowy decyzji PINB z dnia [...] maja 2019 roku. Skarżący nie kwestionują, iż decyzja ta oparta na art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. jest aktem ostatecznym podlegającym wykonaniu. Nie stanowi też sporu nie poddanie się przez inwestorów obowiązkowi wykonania robót budowalnych orzeczonych przez PINB mocą tego aktu administracyjnego.
Słusznie przyjęto w sprawie, iż wykonana przez strony zamiana fragmentu ściany w budynku wypełnionej dotychczas pustakami szklanymi - luksferami na okna otwierane spowodowało, że zmieniły się parametry ściany obiektu, która usytuowana jest w granicy działki. Zatem wykonywanie tego rodzaju robót stanowi przebudowę w rozumieniu przepisów u.P.b. skutkującą zmianą parametrów użytkowych i technicznych istniejącego budynku. Przebudowa o jakiej mowa nie została wyłączona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę – art. 28 ust. 1 i art. 29 u.P.b. Nie podlega też możliwości dokonania zgłoszenia na podstawie art. 30 u.P.b.
Z faktu, iż zrealizowane przez strony skarżące roboty budowlane w myśl art. 28 ust. 1 u.P.b., podlegały obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, to działania zmierzające do ich zalegalizowania w drodze zgłoszenia nie miały, jak słusznie podnosi Organ odwoławczy większego znaczenia. Nie można za prawidłowe przyjąć stanowiska prezentowanego przez Strony, iż zgłoszenie robót budowalnych, co do których ustawa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, pozwala na ich legalne rozpoczęcie.
Wbrew twierdzeniom skargi kwestia doręczenia decyzji wyrażającej sprzeciw Organu architektonicznego została dokładnie wyjaśniona przez PWINB zarówno poprzez podjęte przez ten Organ działania wyjaśniające na podstawie art. 136 K.p.a., jak również w treści samej decyzji na stronie nr 4 uzasadnienia. PWINB szczegółowo opisał daty, w jakich miało miejsce awizowanie przesyłki zawierającej sprzeciw i zwrot jej do nadawcy. Te wyjaśnienia oparto na stosownych dowodach w postaci kopii koperty zawierającej decyzję Prezydenta Miasta wyrażającą sprzeciw. Analogicznie kwestia podnoszonej w skardze notatki służbowej z dnia [...] września 2018 r., nie odgrywała przypisywanego przez strony znaczenia dla kontroli decyzji PWINB wobec faktu nadania decyzji wyrażającej sprzeciw w polskim urzędzie pocztowym przed upływem 21 dnia od dnia dokonania zgłoszenia, tj. w dniu [...] września 2018 r. Organ odwoławczy słusznie eksponuje w uzasadnieniu swej decyzji, iż w myśl art. 30 ust. 6a u.P.b. za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej.
Zdaniem Sądu, nie nastąpiło też zarzucane w skardze naruszenie przepisów procesowych i materialnoprawnych przez nieprzeprowadzenie badania dotyczącego posiadania przez skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozwolenia na wybudowanie budynku i posadowienia go na opisanych wyżej działkach w sąsiedztwie bloków mieszkalnych czy też odległości od tych bloków. Otóż podnoszonej okoliczności wobec nie uzyskania przez skarżących jako inwestorów nielegalnych robót pozwolenia na przebudowę ściany budynku mieszkalnego oraz niewykonanej ostatecznej decyzji PINB nakładającej obowiązek wykonania określonych robót, nie miały istotnego znaczenia dla kwestii zakończonego postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. Innymi słowy, nie poddanie ich weryfikacji nie wpłynęło na prawidłowo ukształtowany wynik sprawy. Na marginesie jedynie Sąd zauważa, iż w aktach administracyjnych sprawy znajdują się wyraźne oświadczenia stron o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – działki o nr. 422/2 i 422/3, przy ul. [...] w T. - a także zalegają wypisy z ewidencji gruntów dotyczące tych nieruchomości.
Reasumując, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu to, iż Organy w sposób prawidłowy zastosowały wobec skarżących przepisy procesowe i materialnoprawne w postaci art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. Skontrolowane przez Sąd decyzje administracyjne, jako prawidłowe pod względem prawnym powinny zatem pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki.
Sąd działając poza granicami zarzutów rozpoznanej skargi nie dostrzegł w działaniach Organu odwoławczego jakichkolwiek uchybień, które mogłyby skutkować jej uwzględnieniem na podstawie art. 134 P.p.s.a.
Z wyłożonych względów orzeczono w sentencji wyroku o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.