Uzasadnienie
do wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r.
Decyzją z [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Cz. P. od decyzji Burmistrza Miasta J. z [...].03. 2006 r., Nr [...] o odmowie anulowania czynności materialno-technicznej polegającej na zameldowaniu w dniu 10.12.1996 r. na pobyt stały K. Z., A. Z. i J.Z. w lokalu położonym w J. przy ul. D. 8 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzja Burmistrza Miasta J.z [...].03.2006 r. wydana została z naruszeniem art. 6, 7, 8, 10, 77 § 1, 79 § 1 i 80 KPA. Do konkluzji zawartej w zaskarżonej decyzji Burmistrz Miasta J. doszedł bez prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Ustalenia zaskarżonej decyzji nie zostały oparte na całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści.
Burmistrz Miasta J. nie wykonał wytycznych z decyzji kasacyjnej Wojewody z [...].03.2005 r. Nie wyjaśniono należycie kwestii pełnomocnictwa jakie K. Z. udzieliła G. Z., należało wezwać K. Z. żeby albo cofnęła to pełnomocnictwo albo udzieliła szczegółowego pełnomocnictwa do tej konkretnej sprawy meldunkowej, poza tym należało ustalić stosunek pokrewieństwa lub powinowactwa G. Z. do K. Z. i doręczać jej pisma i decyzje w sprawie w przypadku udzielenia jej szczegółowego pełnomocnictwa do tej sprawy meldunkowej. Nie dołączono do akt sprawy uwierzytelnionych "za zgodność z oryginałem" kserokopii kart osobowych mieszkańców K. Z., J. Z. i A. Z. Dopuszczono do niewłaściwego określenia wniosku inicjującego sprawę. Cz. P. sprecyzował w piśmie z 10.05.2005 r. wniosek w kierunku anulowania zameldowania K. Z., A. Z. i J. Z. na pobyt stały dokonanych w dniu 10.12.1996 r., następnie jego żona H. P. na rozprawie w dniu 31.01.2006 r. podtrzymała wniosek o wymeldowanie tych osób.
Jest to pomieszanie pojęć, bo czym innym jest wymeldowanie (art. 15 ust. 2 ustawy), a czym innym, anulowanie zameldowania (art. 47 ust. 2 ustawy). Zaniechano przesłuchania w charakterze stron postępowania J. Z. i A. Z., nie zapytano tych osób czy w dacie zameldowania to jest w dniu 10.12.1996 r. mieszkały one (wraz z innymi stronami objętymi wnioskiem) przy ul. D. 8 w J.. Strony przebywające za granicą lub na terenie innej niż właściwa lub sąsiednia gmina przesłuchuje się w drodze pomocy prawnej, a w razie trudności można bezpośrednio zwrócić się na ich adres rzeczywistego pobytu i zadać im konkretne pytania. Przesłuchiwanych świadków nie zapytano czy K. Z., J. Z. i A. Z. w dacie zameldowania to jest w dniu 10.12.1996 r. mieszkali w budynku pod adresem D. 8 w J. Ponadto Burmistrz Miasta J. dopuścił się też innych naruszeń procedury. Dotyczy to wadliwego pouczenia wszystkich świadków. Świadków należało zapytać o ich stosunek do stron postępowania (obcy czy krewny lub powinowaty z kręgu osób z art. 83 § 1 KPA).
Ich odpowiedź trzeba było zanotować, a w przypadku osób krewnych lub powinowatych z kręgu art. 83 § 1 KPA konieczne było zapisanie czy osoba ta korzysta, czy też nie korzysta z prawa odmowy składania zeznań. Inny mankamentem postępowania jest to, że zeznania J. R. i J. R. są nieprecyzyjne w niektórych fragmentach i w tym zakresie są bezwartościowe. Naruszeniem art. 10 § 1 KPA, czyli zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest brak zapewnienia udziału w postępowaniu spadkobiercy lub spadkobiercom zmarłej w dniu 30.05.1963 r. J. B., a przypadku braku sądowego ich ustalenia zarządcy spadku lub kuratorowi spadku wyznaczonego przez sąd spadku na podstawie art. 30 § 5 KPA w zw. z art. 666 § 1 KPC.
Organ stwierdził również naruszenie przez Burmistrza art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych mające wpływ na wynik sprawy, bowiem zamiast sprawdzać legalność meldunków w dacie ich wystąpienia to jest w dniu 10.12.1996 r., prowadzono faktycznie sprawę o wymeldowanie (badano kwestię opuszczenia). Organ błędnie przyjął, że H. L. była współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości podczas gdy nigdy nie była ona współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości.
Wojewoda wskazał też na przewlekanie postępowania przez organ I instancji.
Kierując się powyższym stanem sprawy organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 2 KPA uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego w całości od początku z uwzględnieniem wytycznych z obu decyzji kasacyjnych. W szczególności należy wyjaśnić kwestie proceduralne poprzez:
* właściwe sprecyzowanie wniosku,
* wyjaśnienie kwestii pełnomocnictwa dla G. Z. i jej adresu,
* dołączenie do akt prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa jakie Cz. P. udzielił swojej żonie H. P.,
* wyjaśnienie kwestii reprezentacji spadkobierców zmarłej w dniu 30.05.1963 r. J. B.,
* dołączenie do akt oryginalnego odpisu skróconego aktu zgonu zmarłej w dniu 30.05.1963 r. J. B.(USC J. nr 218/1963).
Prowadząc postępowanie należy dołączyć do akt wyciąg ze zbioru danych stałych mieszkańców określający wszystkie osoby zameldowane przy ul. D. 8 w J. ze wskazaniem czy są pełnoletnie. W postępowaniu ponownym w pierwszej kolejności należy przesłuchiwać w charakterze świadków sąsiadów i nie będących stronami domowników mieszkania przy ul. D. 8 w J. (jeśli tacy są). Strony należy przesłuchiwać dopiero na końcu, w razie potrzeby trzeba skorzystać z pomocy prawnej lub nawet nawiązać bezpośrednią korespondencję ze strona przebywającą za granicą (można wtedy zawrzeć odpowiednie pouczenia do strony w piśmie i zadać konkretne pytania). Przesłuchanie strony w trybie art. 86 KPA jest czynnością osobistą i nie można go zastępować poprzez przesłuchanie mocodawcy tej strony. Gdyby strona przebywająca za granicą nie miała pełnomocnika w kraju to wtedy zapoznanie się jej z aktami sprawy najszybciej można dokonać poprzez wysłanie jej całości akt sprawy na adres za granicą z wezwaniem do wypowiedzenia się w ściśle zakreślonym z góry terminie.
Przed wydaniem decyzji należy umożliwić stronom, przedstawicielowi dla osoby nieobecnej i pełnomocnikowi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań po myśli art. 10 § 1 KPA.
Odnosząc się do zarzutów Cz. P. zawartych w odwołaniu, a dotyczących "nielegalnego" zameldowania K. Z., A. Z., J. Z. z uwagi na brak podpisu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na formularzu meldunkowym organ stwierdził, że zaprezentowana argumentacja prawna jest wadliwa. Z wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 18.03.2004 r., sygn. akt SA/Rz 1689/01 wynika, że organy administracji publicznej nie mogą powoływać się na przepis (dotyczy to nie istniejącego obecnie art. 9 ust. 2 wskazanej ustawy), który jest niekonstytucyjny i dokonywać wykładni, która jest sprzeczna z obecnie obowiązującym stanem prawnym.
Sąd wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27.05.2002 r. obowiązujący od dnia 19.06.2002 r. Nowy przepis art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Dla legalności meldunku kluczowe znaczenie ma fakt zamieszkania osoby w dacie dokonania tego meldunku. Nie można zatem uznać nielegalności meldunku, jeżeli dana osoba zamieszkała w mieszkaniu w dacie dokonania czynności materialno-technicznej w gminie, a tylko ktoś nieuprawniony potwierdził tej osobie pobyt na formularzu meldunkowym. W razie braku potwierdzenia pobytu na formularzu meldunkowym przez właściciela lokalu lub innego uprawnionego (mającego prawo podmiotowe do lokalu) osoba faktycznie mieszkająca w tym lokalu może uzyskać meldunek w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 wskazanej ustawy po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.
Odwołujący się nie może wymagać od Wojewody innej interpretacji przepisu, niż powszechnie przyjęta w podobnych sprawach przez Sąd Najwyższy, sądy administracyjne i NSA w Warszawie oraz Trybunał Konstytucyjny.
Wskazane przez Cz. P. w odwołaniu sprzeczności i braki w zebranym dotychczas materiale dowodowym odwołujący się powinien przedstawić Burmistrzowi Miasta J. w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu.
Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyła K. Z. domagając się uchylenie jej w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podała, że wskazane przez organ II instancji uchybienia proceduralne są bezzasadne. Pełnomocnictwo udzielone G. Z. (pełnomocnictwo ogólne) jest dopuszczane przez przepisy kpa. Wojewoda nie wskazał przepisu prawnego, który nakłada na strony obowiązek przedłożenia pełnomocnictwa szczególnego. Nie jest prawdą, że zaniechano przesłuchania A. i J. Z. (uczestników postępowania). Byli oni przesłuchani w dniu 19.09.2005 r. i więcej wezwań nie otrzymali. Jak wynika z protokołów zeznający w sprawie świadkowie zostali pouczeni o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 kk oraz zostali pouczeni o prawie odmowy odpowiedzi na pytania po myśli art. 83 KPA. Jest logicznym, że skoro świadkowie pouczeni w sposób wyżej wskazany złożyli zeznania i podpisali je to nie skorzystali z prawa odmowy zeznań.
Na stronie 8 zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w aktualnym na dzień orzekania stanie prawnym, wynikającym z art. 9 ust. 2 b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wynika, iż zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu, a dla legalności meldunku kluczowe znaczenie ma fakt zamieszkania osoby w dacie dokonania tego meldunku. Nowy stan prawny nie uzależnia możliwości uzyskania meldunku od uzyskania na formularzu meldunkowym podpisów wszystkich właścicieli lokalu mieszkalnego.
Skoro art. 145a KPA daje stronie możliwość żądania wznowienia postępowania w sytuacji gdy decyzja wydana została na podstawie aktu normatywnego, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją i domaganie się przez stronę wznowienia postępowania służyć ma obaleniu decyzji opartej na niekonstytucyjnym przepisie, to oczywiste jest, że organ rozpatrujący sprawę w czasie, gdy przepis ten już nie obowiązuje, powinien uwzględnić przy orzekaniu aktualny stan prawny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek część zarzutów w niej podniesionych jest uzasadniona.
Przymiot strony - w rozumieniu art. 28 KPA - w sprawie o anulowanie czynności materialno-technicznej polegającej na zameldowaniu przysługuje między innymi właścicielowi budynku, w którym dokonano zameldowania.
W analizowanej sprawie poza sporem pozostaje, że w księdze wieczystej nr 9 prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w J. obejmującej działkę nr 1595 w J. zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonym przy ul D. 8, jako współwłaściciele wykazani są J. B. c. A. i H. w połowie oraz Cz. P.s. S. i J. w połowie. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy kserokopii odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że J. B. zmarła w dniu 30.05.1963 r.
Takie ustalenia faktyczne wskazują, że w postępowaniu administracyjnym nie wzięli udziału następcy prawni J. B., co skutkować musi stwierdzeniem naruszenia przez organ I instancji art. 10 KPA. Organ ten nie poczynił żadnych ustaleń w kierunku ustalenia następców prawnych J. B., czym naruszył dyspozycję przepisów art. 7 i 77 § 1 KPA.
Ponownie rozpatrując sprawę w tym zakresie organy podejmą kroki w kierunku ustalenia następców prawnych J. B. i umożliwią im udział w przedmiotowym postępowaniu. Przy braku możliwości ustalenia następców prawnych J.B. należy zastosować przepis art. 30 § 5 KPA.
Stwierdzone wyżej naruszenie prawa przez organ I instancji w pełni uzasadnia skasowanie decyzji przez Wojewodę w trybie przepisu art. 138 § 2 KPA, bowiem ustalenie następców prawnych J. B. oraz umożliwienie im udziału w toczącym się postępowaniu, które być może wymagać będzie powtórzenia pewnych czynności procesowych wypełnia przewidziane w art. 138 § 2 KPA kryterium "przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części".
Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody, że występująca w sprawie, jako pełnomocnik Cz. P., jego żona H. P. nie złożyła do akt administracyjnych stosownego pełnomocnictwa. Niniejszą sprawę nie można określić, jako "sprawę mniejszej wagi" (art. 33 § 4 KPA), dlatego należy do akt sprawy złożyć stosowne pełnomocnictwo.
Wadliwe natomiast są wytyczne Wojewody dotyczące pozostałych kwestii zawartych w uzasadnieniu jego decyzji.
Organ I instancji prowadził postępowanie w kierunku anulowania czynności materialno-technicznej polegającej na zameldowaniu, w ten sposób sprecyzował sentencję swojej decyzji. Oczywiście, że wnioskodawcy, najprawdopodobniej nie będący prawnikami nie precyzują swojego wniosku w sposób prawniczy i jednoznaczny, jednak z jego treści i kierunku prowadzenia postępowania przez Burmistrza wynika, iż przedmiotem żądania Cz. P. jest anulowanie czynności materialno-technicznej polegającej na zameldowaniu. Żądanie więc przez organ II instancji dalszego precyzowania wniosku jest bezprzedmiotowe.
Bezzasadne jest żądanie przez Wojewodę złożenia przez K. Z. pełnomocnictwa szczególnego dla G. Z. Znajdujące się na k-77 akt administracyjnych pełnomocnictwo jest pełnomocnictwem ogólnym i organ nie ma żadnych podstaw do kwestionowania go. Żaden przepis szczególny nie nakłada na stronę postępowania w sprawie o anulowanie czynności materialno-technicznej polegającej na zameldowaniu obowiązku złożenia pełnomocnictwa szczególnego. W świetle art. 33 § 1 KPA pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, więc zbędnym jest również badanie stopnia pokrewieństwa K. Z. i G. Z. Oczywistym jest, że pełnomocnikowi strony należy umożliwić pełny udział w postępowaniu.
Wątpliwości Sądu wzbudza żądanie Wojewody złożenia do akt oryginalnego odpisu skróconego aktu zgonu J. B. Przecież w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kserokopia skróconego odpisu aktu zgonu poświadczona w dniu 15.11.2005 r. za zgodność z oryginałem przez pracownika Urzędu Miasta J.. Organ II instancji nie podał dlaczego ma wątpliwości, co do prawdziwości dokumentu poświadczonego przez pracownika organu I instancji za zgodność z oryginałem. Skoro wynikającego z aktu faktu śmierci J. B. nie kwestionują strony postępowania Sąd nie widzi potrzeby dołączania do akt sprawy oryginału tego dokumentu.
Prowadząc postępowanie dowodowe obowiązkiem organu jest dopuszczenie, jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W celu wyjaśnienia przedmiotowej sprawy organ I instancji przeprowadzi dowody z wszelkich możliwych do uzyskania dokumentów w celu zbadania, czy według stanu na dzień 10.12.1996 r. Kr. Z. i jej dzieci zamieszkiwały w przedmiotowym mieszkaniu. Co do zeznań przesłuchiwanych świadków należy mieć na uwadze fakt, że od dnia 10.12.1996 r. upłynął znaczny okres czasu i pewne fakty i okoliczności mogą się w pamięci świadków zacierać. Dlatego też żądanie od nich jednoznacznych odpowiedzi na zadawane pytania może napotykać na trudności. Rolą organu w takiej sytuacji jest w oparciu o zeznania tych świadków wyciągnąć logiczne wnioski i ustalić stan faktyczny zgodnie z wyrażoną w art. 80 KPA zasadą swobodnej oceny dowodów.
Dopiero po wyczerpaniu środków dowodowych, jeżeli nie zostaną wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty organ dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Tak więc organ I instancji nie ma obowiązku przesłuchania strony w niniejszym postępowaniu. Obowiązek ten powstaje dopiero w przypadku niewyjaśnienia istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w oparciu o inne dowody.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja w zakresie sentencji nie narusza prawa (aczkolwiek niektóre wytyczne zawarte w uzasadnieniu są błędne), dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.