Uzasadnienie
do wyroku z dnia 24 lipca 2008 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 KPA oraz art. 17 ust. 1 - 4 i art. 24 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) w zw. z art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 28 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych za środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania G. F. od wydanej z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej opłacanie składek na ubezpieczenie emerytalne, ubezpieczenie rentowe i ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1.06.2006 r. do 31.08.2006 r. i w tym zakresie orzekł, że od świadczenia zostaną opłacone za okres od 11.07.2006 r. do 31.08.2006 r. składki na ubezpieczenie emerytalne w wysokości 81,98 zł (19,52 % z podstawy 420,00 zł) miesięcznie na ubezpieczenie rentowe w wysokości 54,60 zł (13 % z podstawy 420,00 zł) miesięcznie, na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 36,75 zł (8,75 % z podstawy 420,00 zł) miesięcznie", a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji podano, że organ I instancji przyznał G. F. w związku z opieką nad siostrą W. L. świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 42,00 zł na okres od 28.06.2006 r. do 30.06.2006 r. wraz ze składką na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i zdrowotne, a na okres od 1.07.2006 r. do 31.08.2006 r. w wysokości 420,00 zł miesięcznie i ustalił, że od świadczenia zostanie opłacona składka na ubezpieczenie emerytalne w wysokości 81,98 zł (8,75 % z podstawy 420,00 zł) miesięcznie, składka na ubezpieczenie rentowe w wysokości 54,60 zł (13,00 % z podstawy 420,00 zł) i składka na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 36,75 zł (8,75 % z podstawy 420,00 zł) miesięcznie, za okres od 1.06.2006 r. do 31.08.2006 r.
W odwołaniu wniesionym od tej decyzji G. F. wniosła o weryfikację wszystkich decyzji, jakie zapadły w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne dla jej siostry W. L. i zestawienie tych decyzji z wyrokiem Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15.02.2006 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części określającej termin opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne, ubezpieczenie rentowe i ubezpieczenie zdrowotne "od 2006-06-01 do 2006-08-31" i określiło termin opłacania tych składek "od 2006-07-01 do 2006-08-31", zaś w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
G. F. zaskarżyła ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zaś Sąd wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 373/06 uchylił zaskarżoną decyzję, równocześnie stwierdził nieważność decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...].
W wyroku tym Sąd wskazał, że przedmiotem prowadzonego postępowania odwoławczego jest sprawa wszczęta na skutek wniosku G. F. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą W. L., który został złożony został 28 czerwca 2006 r., bowiem w tym przedmiocie było prowadzone postępowanie przez organ pierwszej instancji i tylko w tym zakresie, zgodnie z wyrażoną w art. 15 KPA zasadą dwuinstancyjności, może orzekać organ odwoławczy. Potwierdził, że G. F. przedmiotowy wniosek wraz z wymaganymi dokumentami złożyła w dniu 28 czerwca 2006 r. Sąd, co do zasady potwierdził trafność decyzji organów obu instancji, jeżeli idzie o zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jego terminu i wysokości.
Przyczyną wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji był fakt, że podejmując zaskarżoną decyzję w dniu [...] sierpnia 2006 r. Kolegium nie uwzględniło, iż Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, dostrzegając wadliwe ustalenie terminu opłacania składek, decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...] zmienił swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie przyznania G. F. świadczenia pielęgnacyjnego w części dotyczącej opłacania składek i ustalił, że składki na ubezpieczenie emerytalne, ubezpieczenie, rentowe i ubezpieczenie zdrowotne opłacane będą za okres od 1.07.2006 r. do 31.08.2006 r., a decyzję tę skarżąca otrzymała 18.08.2006 r. Powstała zatem sytuacja w której dwie decyzje różnych organów rozstrzygnęły tę samą kwestię co do istoty, a pominięcie przez organ odwoławczy w trakcie kontroli instancyjnej istotnego faktu wydania rozstrzygnięcia eliminującego błędy decyzji przez organ pierwszej instancji i de facto powtórne rozstrzygnięcie tej samej kwestii stanowiło o naruszeniu przez ten organ art. 77 § 1 i 80 KPA. Ponadto Sąd wykazał, że wydanie przez Kierownika MOPS decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nie znajduje oparcia w przepisach prawa i okoliczność ta skutkowała stwierdzeniem jej nieważności.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że nie podziela zarzutów skargi, gdyż jest bezspornym, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z wymaganymi dokumentami dopiero 28.06.2006 r. Zgodne z treścią art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych było zatem przyznanie jej wnioskowanego świadczenia od tej daty do końca okresu zasiłkowego - tj. 31.08.2006 r., bowiem orzeczenie o niepełnosprawności W. L. wydane zostało na czas nieokreślony. Prawidłowo również, w oparciu o art. 17 ust. 3 i 4 organ wyliczył wysokość przyznanego świadczenia.
Organy administracji publicznej związane są przy orzekaniu sprawie oceną prawną oraz zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stosownie do zaleceń Sądu Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części określającej termin opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne, ubezpieczenie rentowe i ubezpieczenie zdrowotne od 1.06.2006 r. do 31.08.2006 r. i w tym zakresie orzekło, że składki te zostaną opłacone za okres od 1.07.2006 r. do 31.08.2006 r., a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące weryfikacji wszystkich decyzji, jakie zapadły dotychczas w sprawie przyznania na wniosek G. F. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą W. L. i zestawienia ich ze wskazanym w odwołaniu wyrokiem Sądu z dnia 15.02.2006 r., z racji tej, że wykraczają poza określony w zaskarżonej decyzji przedmiot, nie podlegały rozpatrzeniu w prowadzonym postępowaniu. Z tych względów w postępowaniu odwoławczym nie podlegały również rozpatrzeniu zarzuty dotyczące "nieprzestrzegania przez organa administracji państwowej art. 9 KPA". Z przepisu art. 9 KPA nie można wywodzić istnienia po stronie organu administracji publicznej obowiązku informowania strony postępowania o wszystkich środkach prawnych przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym, a tym bardziej w postępowaniu sądowym, gdyż dla tego organu oznaczałoby to w istocie obowiązek świadczenia nieograniczonej pomocy prawnej.
Organ wskazał również, że postępowanie administracyjne w sprawie wszczętej na wniosek G. F. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą W. L., złożony w MOPS dnia 13 grudnia 2004 r. zostało zakończone decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2006 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] przyznającą wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne w wysokości i na okres w tej decyzji określone wraz ze związanym z tym świadczeniem opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i na ubezpieczenie zdrowotne, a także i to, że wniesioną na tę decyzję Kolegium przez G. F. skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt II S.A./Rz 946/06.
Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyła G. F. domagając się jej uchylenia.
W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że roszczenia jej dotyczą świadczenia pielęgnacyjnego za okresy od 13.12.2004 r. – 31.01.2005 r., od 1.09.2005 r. – 27.06.2006 r. W sprawie przedmiotowego świadczenia zapadały decyzje organów obu instancji. Decyzje te były wadliwe, bo "urzędnicy działali na jej niekorzyść i nie mieli wystarczającej wiedzy". Nikt nie poinformował skarżącej, że do tego by uzyskała świadczenie musi utracić status osoby bezrobotnej, podobnie jak też nie pouczono jej o konieczności złożenia kompletu dokumentów. Skarżąca jest prostą, niewykształconą kobietą i nie posiada wiedzy prawniczej. Powinna uzyskać stosowne pouczenia od urzędników.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) -zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ramach dokonywanej kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji należy wskazać, że skarżąca domaga się przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz.992 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą.
Poza sporem pomiędzy organem a stroną pozostaje fakt, że G. F. spełnia wszelkie - określone w art. 17 ustawy - przesłanki warunkujące przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem w związku z koniecznością opieki na siostrą zrezygnowała z zatrudnienia, a jej siostra W. L. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rodzina skarżącej spełnia również wskazane w tym przepisie kryterium dochodowe.
Kwestią sporną pomiędzy stronami pozostaje problem daty początkowej od której G. F. przysługuje uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kwestię tę reguluje przepis art. 24 ustawy, który w ustępie 2 stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób niewątpliwy wskazuje, że wniosek skarżącej wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami wpłynął do organu dopiero w dniu 28.06.2006 r. W takiej sytuacji organy w sposób prawidłowy przyznały świadczenie poczynając od dnia 28.06.2006 r. do końca okresu zasiłkowego.
Na podkreślenie zasługuje w tej materii okoliczność, że sama skarżąca nie kwestionuje faktu, że jej wniosek wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami wpłynął do organu dopiero w dniu 28.06.2006 r. Kwestionuje ona jedynie brak stosownych pouczeń ze strony organu, które umożliwiłyby jej uzyskanie świadczenia za wcześniejsze okresy. W tym względzie należy również wskazać jeszcze jedną okoliczność. Sprawa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego objętego niniejszym postępowaniem była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i w sprawie tej zapadł w dniu 22.08.2007 r. wyrok (sygn. akt II SA/Rz 373/06). Wydana przez organ II instancji decyzja została tym wyrokiem uchylona, a ponadto stwierdzono nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...].07.2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał między innymi, że w niniejszej sprawie skarżąca wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z wymaganymi dokumentami złożyła w dniu 28.06.2006 r. i rozpoznawana sprawa dotyczy tego właśnie wniosku.
Z mocy przepisu art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ta okoliczność przesądza o prawidłowości ustalenia przez organy, że wniosek wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami skarżąca złożyła dopiero w dniu 28.06.2006 r.
Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję nie jest związany podniesionymi zarzutami, jest jednak związany przedmiotem rozstrzygania przez organy. Skoro decyzje rozstrzygały o świadczeniu pielęgnacyjnym za okres od 28.06.2006 r. Sąd nie mógł kontrolować okresu sprzed tej daty, zwłaszcza, że w okresach tych były wydawane wcześniejsze decyzje, które były już kontroli sądu administracyjnego poddane.
Powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Korekta dokonana orzeczeniem organu II instancji sprowadza się do zmiany okresu za który odprowadzono składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i zdrowotne i w tym zakresie rozstrzygnięcie również odpowiada prawu.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że pretensje skarżącej sprowadzają się do naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 9 KPA. Przepis ten nakłada na organy administracji obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz czuwanie nad tym, by strona uczestnicząca w postępowaniu nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania w związku z tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zdaniem skarżącej organy nie pouczyły jej o konieczności utraty przez nią statusu osoby bezrobotnej, co umożliwiałoby przyznanie jej świadczenia w okresie wcześniejszym. Zarzut powyższy nie może skutkować skasowaniem zaskarżonej decyzji i nakazaniem organom przyznania skarżącej świadczenia za okresy wskazane w skardze. Nawet ewentualne wadliwe pouczenie przez urzędników, czy też brak takiego pouczenia nie mogą zmienić faktu, że wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami za objęty niniejszym postępowanie okres złożony został w organie I instancji w dniu 28.06.2006 r. i w związku z tym z uwagi na brzmienie powoływanego wyżej przepisu art. 24 ust. 2 i art.17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych dopiero od tego dnia przedmiotowe świadczenie mogło zostać przyznane. Jeżeli skarżąca uważa, że wadliwe działanie urzędników organu I instancji wyrządziło jej szkodę może ona na drodze postępowania przed sądem powszechnym dochodzić ewentualnego odszkodowania.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.