Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor", "DIAS", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno – Skarbowego w [...] (dalej: "Naczelnik" lub "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie o następującym przebiegu:
Wnioskiem z dnia 11 lipca 2019 r. [...] (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Naczelnika [...] Urzędu Celno – Skarbowego w [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej postępowań kontrolnych prowadzonych w latach 2015 – 2018, poprzez wypełnienie załącznika tabelarycznego dołączonego do wniosku.
Pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r. organ I instancji poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) – dalej: "u.d.i.p." i wezwał skarżącą do wykazania w terminie 7 dni, że uzyskanie tych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W piśmie z dnia 21 sierpnia 2019 r. skarżąca podała, że jest samorządem zawodowym zrzeszającym osoby wykonujące zawód zaufania publicznego, a do jej statutowych zadań należy m.in. przedstawianie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa oraz opracowanie projektów aktów prawnych. Intencją skarżącej jest dokonanie analizy, kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karnych skarbowych, prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych.
Decyzjami z dnia [...] września 2019 r. i [...] listopada 2019 r. nr [...] Naczelnik odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, jednakże rozstrzygnięcia te zostały uchylone wydanymi w postępowaniach odwoławczych decyzjami DIAS odpowiednio z dnia [...] października 2019 r. i [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Powodem dwukrotnego zastosowania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym było stwierdzenie, że decyzje organu I instancji nie spełniały wymagań formalnych. W decyzji z dnia [...] września 2019 r. błędnie oznaczono stronę postępowania, przyjmując, ze adresatem decyzji jest [...] a nie [...] posiadająca osobowość prawną. W decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. stwierdzono natomiast sprzeczność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem. Organ I instancji odmówił bowiem udostępnienia informacji publicznej dotyczącej postępowań prowadzonych w latach 2015 – 2018, a w uzasadnieniu wskazał, że nie dysponuje żądaną informacją publiczną z okresu 2015 r. – 1 marca 2017 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Naczelnik [...] Urzędu Celno – Skarbowego odmówił udostępnienia informacji publicznej we wskazanym w rozstrzygnięciu zakresie, dotyczących postępowań prowadzonych przez Naczelnika [...] Urzędu Celno – Skarbowego oraz wszczętych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], a przekazanych do prowadzenia na podstawie art. 202 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.).
Zdaniem organu I instancji, o ile pozyskanie wnioskowanej informacji może być traktowane w kategorii interesu publicznego, ponieważ dotyczy szerokiego kręgu podmiotów będących podatnikami, to wnioskowana informacja nie nosi waloru szczególnej istotności dla interesu publicznego. Udostępnienie informacji nie przełoży się bowiem na usprawnienie funkcjonowania administracji publicznej, jak również nie wpłynie na poprawę ochrony interesu publicznego. Opinie prawne sporządzane przez organy samorządu zawodowego nie mają zaś charakteru wiążącego dla organów państwa. Ponadto, w treści opinii prawnej przeprowadza się analizę prawa a nie faktów, w związku z tym, co do zasady, do wydawania opinii prawnej nie ma potrzeby wykorzystywania danych faktycznych.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji nieuprawnioną odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Zdaniem odwołującej się, brak systemu informatycznego i duży nakład pracy wymagany dla przygotowania informacji, w tym także fakt jej zarchiwizowania, nie może stanowić podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej. Tego rodzaju podstawy odmowy nie przewidują bowiem przepisy u.d.i.p. Ponadto skarżąca zakwestionowała stanowisko Naczelnika o braku wykazania istnienia szczególne istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanych danych.
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno – Skarbowego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...].
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo rozpatrzył wniosek skarżącej. W dniu 3 lutego 20230 r. udostępnił bowiem część informacji, wskazując przy tym, w jakim zakresie nie dysponuje żądaną informacją. Zdaniem Dyrektora, w zakresie objętym decyzją należy podzielić stanowisko organu I instancji o braku wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. DIAS podniósł, że skarżąca w chwili złożenia wniosku nie wskazała realnych i konkretnych możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej przetworzonej, której przygotowania się domaga. O ile bowiem skarżąca domaga się uzyskania informacji publicznej, która może być istotna dla szerokiego grona odbiorców, to powody, dla których żąda informacji nie dają podstaw do przyjęcia, że realnie mogą zostać wykorzystane do usprawnienia działania organów administracji publicznej. Zdaniem organu odwoławczego, przygotowanie tak obszernej i szczegółowej informacji spowoduje sparaliżowanie działań organu administracji publicznej i uniemożliwi realizowanie jego działań ustawowych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku skarżącej, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Podtrzymując dotychczas sformułowaną argumentację skarżąca podniosła, że organ naruszył art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że w opisywanej spawie nie został spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego oraz uznanie, że wnioskodawca nie wykazał istnienia jego stronie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.
W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno – Skarbowego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej na wniosek z dnia 11 lipca 2019 r., w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu decyzji. W ocenie organów obydwu instancji, zakres wnioskowanej i objętej decyzją informacji wypełnia definicję "informacji publicznej przetworzonej" w rozumieniu u.d.i.p. Wobec zaś niewykazania przez skarżącą, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, obowiązkiem organów było wydanie decyzji odmownej.
Na wstępie należy wskazać, że prawo do informacji, w świetle art. 61 Konstytucji RP, jest publicznym prawem obywatela, które odbywa się na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawa, co oczywiste, znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek.
W kontrolowanej sprawie bezsporny pozostaje fakt, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, który zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. mieści się w kręgu podmiotów określonych przez ustawodawcę jako obowiązane do udostępniania informacji publicznej w zakresie, w jakim pozostaje dysponentem żądanej informacji oraz zastosowanie do żądanej informacji miałby tryb przewidziany w u.d.i.p. Nie ulega również wątpliwości, że zakres wnioskowanej informacji mieści się w szeroko pojętym katalogu informacji publicznej, która – co do zasady – podlega udostępnieniu. Z nadesłanych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej akt sprawy nie wynika, aby objęta wnioskiem skarżącej informacja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, względnie udostępniona przez wyłożenie lub wywieszenie w trybie art. 11 u.d.i.p. Organ I instancji był w tej sytuacji władny do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 10 u.d.i.p., a w przypadku uznania, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej – do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
W ocenie Sądu organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wnioskowaną informację w zakresie "danych szczegółowych" i "danych ogólnych" wskazanych w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji jako informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacje przetworzone, to takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu interesu Państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz - a właściwie przede wszystkim - z formą dokonywanego przetworzenia. Stąd też za takie informacje uznać należy, co jest zgodne z ustalonym już stanowiskiem doktryny oraz judykatury, określony zbiór (sumę) informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania koniecznych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych. Informacja przetworzona jest zatem jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci.
Wymaga podkreślenia, że regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma przeciwdziałać zalewowi wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować (zob. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. I OSK 2306/19 i z dnia 27 maja 2020 r. I OSK 1703/19, WSA w Gdańsku z dnia 20 maja 2020 r. II SA/Gd 188/20; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej poprzez wypełnienie załącznika tabelarycznego nadesłanego przez skarżącą, stanowiłoby wytworzenie nowej informacji, będącej w kontekście ilości i szczegółowości zagadnień nie tyle sumą informacji prostych, ile informacji przetworzonych. Wypełnienie 8 pozycji w tabeli odnoszącej się do danych ogólnych oraz 11 pozycji w tabeli odnoszącej się do danych szczegółowych, przy uwzględnieniu definicji "postępowania kontrolnego" wskazanej przez wnioskodawcę, z całą pewnością wiązałoby się ze znacznym nakładem sił i środków, które organ musiałby zaangażować celem uczynienia zadość zgłoszonemu żądaniu skarżącej. Podanie – w części ogólnej – ilości postępowań dotyczących zobowiązania podatkowego, którego termin przedawnienia upływa 31 grudnia 2019 r., ilości spraw, w których wydano decyzję wraz ze wskazaniem daty jej wydania, ilości wszczętych postępowań karnoskarbowych, wskazania przypadków, w których wszczęcie postępowania karnoskarbowego spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, a w konsekwencji wygasło całości, ilości ww. postępowań karnoskarbowych, które stanowiły przedmiot postępowania kontrolnego oraz wskazania ilości przypadków, w których termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, którego uszczuplenie lub narażenie na uszczuplenie było powodem postępowania karnoskarbowego, upływał 31 grudnia 2015 – 2018 r., wiązałoby się z dokonaniem szczegółowego przeglądnięcia akt każdej ze spraw oraz merytorycznej oceny ich zawartości w kontekście pytań stawianych przez skarżącą we wniosku.
Pozyskanie żądanych informacji nie stanowiłoby to relatywnie nieskomplikowanych czynności polegających na odnotowaniu informacji prostych, lecz wytworzeniu informacji publicznej przetworzonej w odniesieniu do każdej ze spraw z osobna. W świetle dotychczas poczynionych rozważań nie wymaga szerszego wyjaśnienia, że wskazanie w "danych szczegółowych" roku, w którym przypadał termin płatności zobowiązania podatkowego, rodzaju podatku, daty dziennej wszczęcia postępowania karnoskarbowego, etapu postepowania kontrolnego, na którym wszczęto postępowania karnoskarbowe, zarzutów oraz daty dziennej ich postawienia w postępowaniach karnoskarbowych, kwoty uszczuplenia podatku oraz udzielenie odpowiedzi na pięć szczegółowych pytań dotyczących szczegółów postępowań karnoskarbowych, stanowiłoby wytworzenie informacji przetworzonej i to w stopniu znacznie przekraczającym normalne możliwości organizacyjne organu.
Każda ze spraw wymagałaby przeglądnięcia przez pracownika dysponującego niezbędną wiedzą merytoryczną z zakresu postępowania kontrolnego i karnoskarbowego. Uczynienie zadość żądaniu skarżącej wiązałoby się nie z prostym odnotowaniem łatwo dostępnych informacji, lecz odnalezieniem niezbędnych danych i na ich podstawie wypełnieniem wniosku. Zwłaszcza, że jak wynika z części informacji publicznej udostępnionej skarżącej, zakres żądania skarżącej obejmuje około 1 600 spraw (pismo organu I instancji z dnia 3 lutego 2020 r. wraz z załącznikami, k. 166 – 172 akt administracyjnych).
Sąd podziela wyrażoną przez organy ocenę, że skarżąca nie wykazała, aby udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Okoliczność tego rodzaju jest warunkiem sine qua non do uwzględnienia żądania udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W przypadku niewykazania tego rodzaju okoliczności, rzeczą organu jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji na odstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego uznaje się taką, która ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób oraz okoliczności rozstrzygania i realizacji, w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków.
W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 22 stycznia 2020 r. II SA/Go 510/19; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu słusznie podały organy obydwu instancji, że wskazany przez skarżącą we wniosku powód wystąpienia z wnioskiem – dokonanie analizy sposobu i skali korzystania przez organy administracji publicznej z normy zawartej w art. 70 § 6 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, nie stanowi o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji. Również wyrażenie stanowiska lub opinii odnośnie stosowania prawa przez organy podatkowe nie jest równoznaczne z wypełnieniem hipotezy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Oceny Sądu nie zmienia fakt, że skarżąca jest organem samorządu zawodowego, do którego zadań należy przedstawienie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia i stosowania prawa. Opinia prawna, co słusznie zauważył organ odwoławczy, przedstawia wiedzę autora o prawie i do jej sporządzenia nie ma potrzeby posiadania danych statystycznych, gdyż opracowanie takie nie jest opracowaniem statystycznym.
Zasadnie również stwierdził DIAS, że podjęcie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej nie jest uzależnione od przedłożenia wraz z projektem ustawy informacji statystycznej o stosowaniu obowiązujących przepisów prawa.
Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł podstaw do podważenia oceny wyrażonej w zaskarżonej decyzji, że o ile skarżąca domaga się uzyskania informacji publicznej, która może być istotna dla szerokiego grona odbiorców, to powody, dla których żąda tej informacji nie dają podstaw do przyjęcia, że realnie mogą zostać wykorzystane do usprawnienia działania organów administracji publicznej.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.