Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, po rozpoznaniu odwołania A. K., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] (znak: [...]) o skierowaniu A. K. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem.
W podstawie prawnej organ powołał art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) a także art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 27 marca 2012 r. przy ul. S. w P. patrol Policji zatrzymał do kontroli drogowej kierującego rowerem A. K., który został poddany badaniu na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu. Badanie to wykazało w 2 próbach odpowiednio 0,41 i 0,41 mg alkoholu w wydychanym powietrzu.
W związku z tym faktem Komendant Miejski Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. skierował A. K. na badania lekarskie. W decyzji wskazano, że wyżej wymieniony nie posiada uprawnień w zakresie kierowania pojazdami.
A. K. odwołał się od tej decyzji, podnosząc, że nie posiada i nigdy nie posiadał uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznym. Jest osobą bezrobotną i nie ma wystarczających dochodów aby wykonać badania lekarskie w R. Komendant Wojewódzki Policji, nie uwzględnił tego odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu podał, że badaniu lekarskiemu, przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Skierowanie na badanie na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym wiąże się z podejrzeniem, iż osoba taka może być uzależniona od alkoholu, co stanowi przeciwwskazanie do kierowania pojazdami. Organ odwoławczy przytoczył też definicję stanu nietrzeźwości zawartą w art. 115 § 16 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88 poz. 553 ze zm.) oraz definicję pojazdu, o której mowa w art. 2 pkt 31 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji ustalił stan niezbędny do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. W dacie wydania zaskarżonej decyzji zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane do skierowania kierującego pojazdem na badanie lekarskie. Przesłanki te istniały również w dacie złożenia odwołania.
Komendant Wojewódzki Policji podkreślił także, że fakt nie posiadania przez odwołującego prawa jazdy oraz jego trudna sytuacja finansowa, uniemożliwiająca sfinansowanie badań, nie mogą mieć wpływu na formalno-prawny stan sprawy. W ustawie Prawo o ruchu drogowym nie przewidziano bowiem możliwości uchylenia decyzji ze względu na trudną sytuację materialną strony postępowania.
A. K. zaskarżył tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Podał, że nigdy nie posiadał prawa jazdy i nie zamierza się o nie ubiegać. W związku powyższym zwraca się o zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia badań, gdyż koszty związane z ich przeprowadzeniem przekraczają jego możliwości finansowe ze względu na trudną sytuację materialną, w jakiej się znajduje. Skarżący wskazał także, że nigdy nie był karany i nie miał problemów z prawem a przedmiotowy incydent miał miejsce po raz pierwszy.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badanie legalności obejmuje kontrolę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego.
W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo.
Jej materialnoprawną podstawę stanowi art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia - Prawo o ruchu drogowym, stanowiący, że badaniu lekarskiemu, przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem, skierowany przez organ kontroli, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu.
Dalsze konsekwencje decyzji o skierowaniu na badania lekarskie określa art. 140 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit.b) ustawy Prawo o ruchu drogowym. W przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, a także w przypadku niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 3 tej ustawy – starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym.
Choć w ustawie Prawo o ruchu drogowym zdefiniowane zostały pojęcia: "kierujący" –osoba, która kieruje pojazdem lub zespołem pojazdów, a także osoba, która prowadzi kolumnę pieszych, jedzie wierzchem albo pędzi zwierzęta pojedynczo lub w stadzie (art. 2 pkt 20 ustawy) oraz "kierowca" - osoba uprawniona do kierowania pojazdem silnikowym (art. 2 pkt 21), w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształcił się pogląd przyjmujący, że w przypadku użytego w art. 122 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy pojęcia "kierującego" istnieje konieczność nieco szerszego rozumienia tego pojęcia. W wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.08.2008 r., I OSK 1080/07, System Orzecznictwa LEX Nr 516786, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4.08.2010 r., III SA/Wr 272/10, LEX Nr 757893 i z dnia 14.10.2010 r., III SA/Wr 487/10, LEX Nr 757890 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23.11.2010 r., III SA/Kr 226/10, LEX Nr 756913, wskazano, że stosując reguły wykładni systemowej i celowościowej i mając na względzie cel regulacji, jakim jest zapewnienie możliwie największego bezpieczeństwa użytkownikom dróg, pod określeniem "kierujący" należy również rozumieć osobę, która chociaż w danym momencie nie prowadzi pojazdu, ale będąc do tego uprawnioną w każdym momencie taką możliwość posiada.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko i wywodzi z niego a contrario, że w stosunku do osoby, która w ogóle nie posiada uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym, nie może być wydana decyzja o skierowaniu na badania lekarskie w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym. Określenie "kierujący pojazdem" użyte w tym przepisie nie może też obejmować osób kierujących innymi pojazdami niż pojazdy silnikowe, z uwagi na fakt, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz. 15, ze zm.) oraz zawartą w art. 123 ustawy Prawo o ruchu drogowym delegacją do wydania tego rozporządzenia – badania lekarskie przeprowadza się w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, a konsekwencje w postaci cofnięcia uprawnień zostały przewidziane tylko w odniesieniu do uprawnień zezwalających na kierowanie pojazdami silnikowymi (art. 140 ustawy).
Podobny pogląd zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym już wyroku z dnia 13.08.2008 r., I OSK 1080/07, w którym odnosił się wprawdzie do treści art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, lecz w przepisie tym także użyte jest pojęcie "kierujący pojazdem", a zatem wywody zawarte w ww. wyroku są aktualne także wobec przepisu art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy.
Należy też zwrócić uwagę na niekonsekwencję ustawodawcy, który w omawianej ustawie w art. 2 pkt 31 i 32 zdefiniował pojęcia pojazdu ("środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszynę lub urządzenie do tego przystosowane") i pojazdu silnikowego ("pojazd wyposażony w silnik, z wyjątkiem motoroweru i pojazdu szynowego"), a następnie w przepisach art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 140 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. b) pojęć tych używa zamiennie.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kierował rowerem, a więc pojazdem nie będącym pojazdem silnikowym., nie ulega też wątpliwości, że nie posiada uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym. Z tych względów Sąd uznał, że skierowanie go na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi nie znajdowało oparcia w treści art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Tego rodzaju stanowisko zajął też WSA w Krakowie w powoływanym wyroku z dnia 23.11.2010 r., III SA/Kr 226/10, wskazując, że przeprowadzenie badania lekarskiego i psychologicznego w stosunku do osoby nie posiadającej uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi jest bezprzedmiotowe. Z ich wynikiem nie wiążą się, bowiem żadne konsekwencje. Nawet wydanie orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, czy też niepoddanie się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5, nie uprawnia starosty do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, bowiem decyzja taka może zostać wydana tylko w odniesieniu do osoby, która uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym posiada.
Takie rozumienie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym nie narusza zasadniczego jej celu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom dróg, bowiem w przypadku gdy osoba, która nie posiada prawa jazdy będzie się o nie ubiegać – zostanie poddana badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, ale w oparciu o inny przepis - art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Jednocześnie zaś przyjęta przez Sąd wykładnia nie narusza konstytucyjnych uprawnień obywateli. Niewątpliwie prawo do prowadzenia pojazdów ma charakter podmiotowy, a jego ograniczenia mogą mieć miejsce tylko w ściśle określonych przez prawo warunkach, dlatego ingerencja organu administracji w postaci sprawdzenia stanu zdrowia kierującego jest ograniczona do przypadków, gdy spełnione zostaną ustawowe przesłanki.
Uznając zatem, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały nieprawidłowej wykładni art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r. zapadły z naruszeniem ww. przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. uchylił obie te decyzje.
W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Sąd odstąpił od orzekania o kosztach z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącego, w oparciu o art. 200 P.p.s.a. i art. 210 § 1 P.p.s.a.