Uzasadnienie
Powołując się na art. 37 § 1 kpa W.M. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z zażaleniem w związku z nie załatwieniem w terminie określonym w art. 35 kpa przez Burmistrza Miasta Ł. sprawy dotyczącej cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu w lokalu gastronomicznym " C.A. " położonym w Ł. przy ul. R. 3, prowadzonym przez Z.M. i W.P., domagając się wyjaśnienia przyczyn nie załatwienia sprawy w określonym wyżej terminie i ustalenia osób winnych zaistniałej sytuacji. Po rozpatrzeniu tegoż zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 123 i art. 124 kpa postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] zawiesiło z urzędu postępowanie zażaleniowe w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sprawy ze skargi Z.M. i W.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]r. nr [...]r.
W uzasadnieniu swojego postanowienia Kolegium podniosło, iż decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ ten uchylił decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] stanowiącą o odmowie cofnięcia na wniosek żalącego zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu gastronomicznym " C.A. " znajdującym się budynku położonym w Ł. przy ul. R. 3, prowadzonym przez Z.M. i W.P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli Z.M. i W.P. W związku z tą skargą Burmistrz Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...]r. zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, które to postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło postanowieniem z dnia [...]r. nr[...]. Pismem z dnia 25.03.2004 r. Z. M. i W.P. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [[[..r. nr[...], a następnie w dniu [...]r. wystąpili do tegoż Sądu ze skargą na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...]r. nr[...], łącznie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...]r. sygn.akt 1586/03 oddalił wniosek wyżej wymienionych o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...]r. nr [...]. Do chwili obecnej Sąd nie rozpoznał jeszcze skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [....]r. nr [...], jak też wniosku o wstrzymanie jego wykonania. Z uwagi na to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. powinno wstrzymać się z wydaniem orzeczenia merytorycznego dotyczącego nie załatwienia w ustawowym terminie sprawy cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Nakaz taki wynika z art. 97 § 1 kpa, który stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny organ lub Sąd. Postanowienie to zaskarżył skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W.M., zarzucając organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w wyniku błędnej wykładni pojęcia " zagadnienie wstępne " polegającej na przyjęciu, że rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. oraz rozpoznanie przez ten Sąd wniosku o wstrzymanie wykonalności tego postanowienia stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania.
Uzasadniając skargę skarżący wywodzi, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie zawiesza się, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania może być tylko takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do innego organu { sądu } i może być odrębnym przedmiotem innego postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi zatem w tym przepisie o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem danego postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie pewnego zagadnienia, które " samo w sobie " jest kwestią wymagającą przeprowadzenia odrębnego postępowania. Zawieszenie postępowania uzasadnia taka kwestia, wynikła w toku postępowania, która nie była jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami lub w toczącym się postępowaniu administracyjnym.
W istocie tę część art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w której mowa o " innym organie ", rozumieć należy jako " w innym postępowaniu ", w tym także prowadzonym przez ten sam organ administracji publicznej { vide: Łaszczyca G. "Pojęcie zagadnienia prawnego w kodeksie postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2002/7/63 }. Kwestia prejudycjalna ma charakter materialnoprawny, skoro w wyniku jej zaistnienia lub ujawnienia się nie może być rozstrzygnięta — zgodnie z zasadą aktualności - sprawa administracyjna. Oznacza to, że kwestia prejudycjalna nie może mieć charakteru procesowego { vide: Jakimowicz W. " O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2003/10/29 }. Pod pojęciem " zagadnienia wstępnego " należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie { vide: wyrok NSA z dnia 7.03.2001 r. sygn.akt III SA 32/00 }. Tymczasem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją całkowicie odmienną.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]r. uchyliło postanowienie Burmistrza Ł. o zawieszeniu postępowania w sprawie dotyczącej cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu gastronomicznym " CA " w Ł. Na postanowienie to została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz złożony został wniosek o wstrzymanie wykonalności tego postanowienia. Nie można zatem w ogóle mówić, że postępowanie przed Sądem Administracyjnym jest jakimś innym postępowaniem, którego wynik będzie miał wpływ na przedmiotową sprawę. Postępowanie przed Sądem Administracyjnym dotyczy tej samej sprawy, w której Burmistrz Miasta Ł. występuje jako organ I instancji. Skoro bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie o zawieszeniu postępowania, to Burmistrz powinien kontynuować postępowanie i wydać rozstrzygnięcie. Ponieważ tego nie uczynił w terminie, zasadne jest zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno to zażalenie rozpoznać, nic bowiem nie uzasadnia zwłoki Burmistrza.
Zawieszając postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie sankcjonuje przewlekłość działań Burmistrza i wydało postanowienie również błędne, jak wcześniej sam Burmistrz, który wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, uchylone później przez organ II instancji. Kwestia rozpoznania skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest zatem zagadnieniem wstępnym i nie nadaje się do rozstrzygnięcia w innym postępowaniu, bo takie inne postępowanie w ogóle nie jest prowadzone. Wyrok Sądu Administracyjnego nie będzie rozstrzygał innej sprawy, bo będzie to orzeczenie zapadłe w tym samym postępowaniu, które obecnie toczy się przed Burmistrzem i Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego nie wstrzymuje skuteczności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaś wniosek o wstrzymanie wykonania tego postanowienia w ogóle jest bezprzedmiotowy, bo nie można domagać się wstrzymania wykonalności postanowienia o charakterze kasacyjnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno więc rozpoznać zażalenie, nie zaś powoływać się na zagadnienie wstępne, które w sprawie w ogóle nie występuje i w sprawie którego nie toczy się żadne inne postępowanie, bo postępowanie sądowoadministracyjne nie jest innym postępowaniem administracyjnym, którego wynik miałby wpływ na przedmiotową sprawę w ujęciu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów Kolegium zauważa, że przedmiotem postępowania przed tym organem było rozpoznanie zażalenia W.M. na nie załatwienie w ustawowym terminie przez Burmistrza Miasta Ł. sprawy dotyczącej cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu gastronomicznym " C.A " w Ł. W postępowaniu zażaleniowym obowiązkiem organu było poczynienie ustaleń czy Burmistrz Miasta Ł. pozostaje w bezczynności. Organ zatem musiał się wypowiedzieć, czy w dacie orzekania może wypowiedzieć się w tej kwestii, w sytuacji kiedy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie rozpoznał jeszcze skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...]r. nr [...]wydane w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia Burmistrza Ł. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku W.M. o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz wniosku o wstrzymanie wykonalności tego postępowania.
Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie kwestii opieszałości działania organu I instancji, wymaga uprzedniego wypowiedzenia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co do legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie, a zatem problem ten stanowi zagadnienie wstępne dla jej rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Rozstrzygnięcie zatem w tej sytuacji problemu opieszałości w działaniu Burmistrza Miasta Ł., byłoby przedwczesne i nieuzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Działając w trybie art. 37 § 1 kpa W.M. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z zażaleniem na przewlekłe załatwiane przez Burmistrza Miasta Ł. sprawy o cofnięcie pozwolenia na sprzedaż alkoholu w lokalu gastronomicznym " C.A." położonym w Ł. przy ul. R. 3, prowadzonym przez Z.M. i W.P..
W związku z tym zażaleniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] z powołaniem się na art.97 § 1 pkt 4, art. 123 i art. 124 kpa zawiesiło z urzędu postępowanie zażaleniowe.
Postanowienie to zostało doręczone W.M. w dniu [...]r. wraz z pouczeniem o możliwości jego zaskarżenia skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. w terminie 30 dni od dnia jego doręczenie za pośrednictwem Kolegium.
Działając zgodnie z pouczeniem zawartym w przedmiotowym postanowieniu w dniu [...]r. W.M. zaskarżył je skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Przystępując do rozpoznania opisanej wyżej skargi i w pierwszej kolejności należy odpowiedzieć na pytanie, czy w świetle przytoczonych okoliczności jest ona dopuszczalna. Otóż zgodnie z zapisem zawartym w art. 52 ustawy z dnia 30.08.2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm. ] skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Stosownie zaś do § 2 powołanego przepisu prawa przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Co do zasady na postanowienie wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania, zgodnie z art. 101 § 3 kpa przysługuje zażalenie. Żaden przepis prawa nie eliminuje możliwości zaskarżenia w ramach incydentalnego postępowania administracyjnego jakim jest postępowanie związane z rozstrzygnięciem zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa, prowadzonego przez organ wyższego stopnia, w przypadku jego zawieszenia, o ile rzecz jasna taka możliwość jest dopuszczalna, zaskarżenia stanowiącego o tym postanowienia przy zastosowaniu środków przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zważyć bowiem należy, iż organ wyższego stopnia jakim w tym przypadku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeka w tego typu sprawie jako organ I instancji. Oznacza to, że na wydany przez niego akt w formie postanowienia stanowiącego o zawieszeniu postępowania przysługuje przewidziany w art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 144 kpa środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Jeżeli zaś tak, to stosownie do stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga złożona z pominięciem przewidzianych ustawą środków zaskarżenia jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Tytułem uzupełniającego wyjaśnienia i niejako ubocznie należy podkreślić, iż oceny sytuacji nie zmienia błędne pouczenie przez organ o sposobie i terminie zaskarżenia zakwestionowanego postanowienia, która to okoliczność może co najwyżej stanowić podstawę do ubiegania się przez skarżącego o przywrócenie mu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W tym stanie rzeczy działając na podstawie powołanych przepisów prawa należało postanowić jak w sentencji.