Uzasadnienie
Przedmiotem skargi I. S. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (organ odwoławczy) z dnia 1 marca 2022 r. nr SKO.4115.1495.2021 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.
W dniu 5 listopada 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem W. B. Do wniosku dołączone zostało orzeczenie wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] września 2018 r. znak: [...], zaliczające W. B. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Z orzeczenia wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 16 lipca 2018 r., natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić.
Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 17 ust. 1, 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 13 sierpnia 2021 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna, rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych – odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osoba legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności:
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Wreszcie zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ I instancji podał, że z przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego wynika, że W. B. wymaga stałego nadzoru i potrzebuje osoby asystującej w codziennym funkcjonowaniu. W szczególności wymaga pomocy w przygotowywaniu i podawaniu posiłków, umawianiu terminów wizyt lekarskich, towarzyszenia w wizytach, załatwianiu spraw urzędowych, w czynnościach higienicznych. Pracownik socjalny podał, że skarżąca pracuje w godzinach od 8.00 do 16.00 i w tym czasie jej córka pomaga w opiece nad ojcem. Organ ustalił również, że skarżąca jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę od dnia 6 maja 2021 r.
Organ I instancji podkreślił, że decyzja o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, a zależy od spełnienia wszystkich przesłanek zawartych w art. 17 u.ś.r.
Organ I instancji stwierdził więc, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia, ponadto świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, ponieważ są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (tj. dzieci osoby wymagającej opieki).
Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że u.ś.r. nie wymaga, aby rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w określonym momencie, a jedynie uzależnia przyznanie świadczenia od rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, organ I instancji uznał, że taka interpretacja jest niedopuszczalna, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane za rezygnację z zatrudnienia (lub jego niepodejmowanie) w celu sprawowania opieki, a nie za zamiar rezygnacji z zatrudnienia i zamiar sprawowania opieki.
Dalej organ I instancji wyjaśnił, że u.ś.r. nie zawiera definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu, musi być ona stała lub długoterminowa. Organ wskazał, że skarżąca nie sprawuje stałej opieki, ponieważ w godzinach od 8:00 do 16:00 przebywa w pracy. Organ stwierdził również, że zatrudnienie nie koliduje ze sprawowaniem opieki nad mężem. Odnosząc się natomiast do oświadczenia złożonego pracownikowi socjalnemu, iż córka pomaga w opiece nad ojcem czasowo i po urodzeniu dziecka wróci do swojego stałego miejsca zamieszkania, tj. do R., organ podkreślił, że decyzję wydaje w oparciu o sytuację mającą miejsce na dzień wydania decyzji i na ten czas to córka opiekuje się swoim ojcem, podczas gdy skarżąca jest w pracy. Organ zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z kodeksem rodzinnym i opiekuńczym obowiązek alimentacyjny dzieci wobec rodziców istnieje bez względu na to czy dziecko mieszka wraz z rodzicami czy osobno, a więc wszystkie dzieci W. B. są zobowiązane do alimentacji i pomocy wobec niego.
Dalej organ I instancji wskazał, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku 67 lat, nie została więc spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Mimo, że Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powyższy artykuł jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak nie usunął spornego zapisu z ustawy i nadal obowiązuje on w stanie prawnym.
Organ I instancji wskazał również, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wskazuje żadnego innego odstępstwa od tego przepisu. Zatem pozostawanie W. B. w związku małżeńskim jest kolejną przesłanką negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Tym samym organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,
- 2) art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącą, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia 1 marca 2022 r. nr SKO.4115.1495.2021 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.
Organ odwoławczy stwierdził więc, że związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. W rozpatrywanej sprawie ta podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie została spełniona, ponieważ skarżąca pozostaje w zatrudnieniu i pracuje od godziny 8:00 do 16:00. W tym czasie opieka powierzona jest córce, w związku z tym w rozpatrywanym przypadku, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką nie istnieje. Organ stwierdził również, że nie jest możliwe przyznanie prawa do świadczenia osobie, która deklaruje dopiero zamiar rezygnacji z zatrudnienia, bowiem nieodłącznie wiąże się to z uznaniem, że osoba ta na dzień złożenia wniosku nie sprawuje stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i dopiero zamierza ją sprawować.
Jednocześnie nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej pod warunkiem spełnienia podstawowej przesłanki - rezygnacji z zatrudnienia przez stronę i sprawowania opieki. W ocenie organu na dzień złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoba wnioskująca nie może pozostawać w zatrudnieniu. Zasadnie zatem organ I instancji uznał, że w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka - brak rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki.
Odnosząc się do pozostałych przyczyn z powodu, których organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na aprobatę. W ocenie organu odwoławczego, pogląd organu I instancji co do sposobu wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. - zwłaszcza w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 - nie może być uznany za prawidłowy. Wyrokiem tym Trybunał stwierdził, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Natomiast niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem Trybunału powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się również na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.), stwierdzającym, że obowiązek alimentacyjny to obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, jak i z treści art. 23 i art. 27 k.r.o., w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy. Pod pojęciem wzajemnej pomocy należy rozumieć niewątpliwie także pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że w związku z powyższym również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością noszącą cechy obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Pogląd ten wywodzony jest także z treści art. 130 k.r.o. stanowiącego, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Skoro zatem małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu łub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 k.r.o.
Organ odwoławczy stwierdził więc, że błędnie organ I instancji wywiódł, że świadczenie nie przysługuje z uwagi na niespełnienie przesłanki wynikającej z zapisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., niemniej zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga została oddalona jako pozbawiona w stopniu oczywistym uzasadnionych podstaw.
Sąd działając z urzędu, niezależnie od granic skargi i podniesionych zarzutów, nie stwierdził naruszeń prawa materialnego lub procesowego, których postać lub stopień miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.). W granicach możliwości weryfikacyjnych sądu administracyjnego zaskarżona decyzja jest więc prawidłowa.
Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wystarczający do dokonania prawidłowej wykładni prawa materialnego oraz subsumpcji faktów sprawy.
Zasadniczą przeszkodą do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było niepodważone w toku postępowania ustalenie, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca zadeklarowała jedynie zamiar rezygnacji z zatrudnienia, natomiast do dnia wydania orzeczenia organu odwoławczego nie wykazała, że nastąpiło skuteczne rozwiązanie stosunku pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki. We wniosku z dnia 4 listopada 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazano, że skarżąca kontynuuje zatrudnienie na podstawie umowy o pracę (oświadczenie skarżącej co do "ostatniego okresu zatrudnienia" zawiera informację, że jest ono "nadal" realizowane; pismo pełnomocnika zawiera wyraźne stwierdzenie, że skarżąca "zamierza" zrezygnować z zatrudnienia); podobnie z treści wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca nadal pracuje w godzinach od 8 do 16, a w tym czasie niepełnosprawnym małżonkiem opiekuje się tymczasowo jego córka. Z ustaleń organów wynika ponadto, że skarżąca jest zatrudniona od dnia 6 maja 2021 r. Stan faktyczny nie uległ zmianie również w toku postępowania odwoławczego.
W odwołaniu z dnia 10 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej podał jedynie, że w chwili obecnej jest ona "aktywna zawodowo", jednak w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego "gotowa jest zrezygnować" z podjętego zatrudnienia. Pełnomocnik podał także, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia od rezygnacji z zatrudnienia "przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego".
Powyższe stanowisko pełnomocnika skarżącej jest oczywiście rażąco wadliwe ze względu na sprzeczność z jednoznacznym brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis ten wyraźnie i jasno ustanawia bezwarunkową przesłankę nabycia świadczenia pielęgnacyjnego w postaci niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez podmioty w nim wskazane w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jest przy tym oczywiste, że zasadniczo pod rygorem wydania decyzji odmownej przesłanka ta powinna być spełniona już w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia. Ponieważ jednak organy administracji publicznej orzekają co do zasady według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydawania decyzji w danej instancji, jest możliwe, że spełnienie powyższej przesłanki nastąpi w toku postępowania w sprawie. W takiej jednak sytuacji organy muszą zostać zawiadomione przez podmiot ubiegający się o świadczenie o zmianie stanu faktycznego najpóźniej przed dniem wydania decyzji.
W przedmiotowej sprawie organy pierwszej i drugiej instancji nie zostały zawiadomione o tego rodzaju zmianie, a zatem nie było podstaw do przyjęcia, że wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji zatrudnienia została spełniona.
W tym stanie rzeczy, mając na względzie podniesione argumenty i przesłanki, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.