Uzasadnienie
Pismem z dnia 5 maja 2022 r. (data wpływu do Sądu 19 maja 2022 r.) K. K. (dalej: "Skarżący") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika adwokata L. K. wniósł skargę na opisaną w sentencji niniejszego postanowienia uchwałę Rady Miejskiej w Mielcu z dnia 31 marca 2022 r. nr XLIV/461/2022 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy [...] w [...].
Prezydent Miasta Mielca pismem z dnia 17 lutego 2022 r. nr GL.7125.5.2022 wezwał Skarżącego do zwrotu bonifikaty w wysokości 204 329 zł po jej waloryzacji, należnej Gminie Miejskiej [...] w związku ze zbyciem przez Skarżącego lokalu mieszkalnego.
Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył wniosek o wyrażenie zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Rada Miejska w Mielcu po rozpatrzeniu ww. wniosku odmówiła wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022, poz. 559; dalej: u.s.g.), art. 68 ust. 2c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej: u.g.n.) oraz art. 242 § 1, art. 244 § 2 i art. 238 w zw. z art. 247 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: K.p.a.).
Od powyższej uchwały Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie przepisów, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 68 ust. 2c u.g.n., art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1390; dalej: K.c.) oraz art. 68 ust. 1 pkt 1 i 7 w zw. z art. 12 u.g.n. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę, Organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego J. G. wniósł o odrzucenie skargi, lub ewentualnie w razie uznania, że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego – o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi pełnomocnik wskazała, że zaskarżona uchwała nie jest aktem podjętym przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej i nie mieści się również w katalogu innych prawnych form działania administracji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi jest poprzedzone badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
Zgodnie z art. 3 §1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329.; dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim określone. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6). Jednakże okoliczność dokonania określonej czynności przez organ administracji publicznej nie przesądza jeszcze o właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy.
Z kolei stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Wobec powyższego z ww. przepisów wynika, że w odniesieniu do aktów (uchwał, zarządzeń) podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być jedynie te, które dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej.
W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że będąca przedmiotem zaskarżenia uchwała Rady Miejskiej w Mielcu z dnia 31 marca 2022 r. nr XLIV/461/2022 w sprawie odmowy wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego nie jest aktem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a.
Stosownie do art. 68 ust. 2 u.g.n. jeżeli nabywca nieruchomości zbył nieruchomość lub wykorzystał ją na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem 10 lat, a w przypadku nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny przed upływem 5 lat, licząc od dnia nabycia, jest zobowiązany do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Zwrot następuje na żądanie właściwego organu. Natomiast zgodnie z art. 68 ust. 2c u.g.n. właściwy organ może odstąpić od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, w innych przypadkach niż określone w ust. 2a, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Pięciu Sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. OPK 15/00 przesądził, że ustawodawca konstruując przepis art. 68 ust. 2 u.g.n. nie użył w nim sformułowania "może żądać w formie decyzji". Brak zatem wyraźnego wskazania w tym przepisie trybu dochodzenia roszczeń określonych w art. 68 ust. 2 u.g.n. na drodze administracyjnej, powinno przemawiać za przyjęciem stanowiska, iż do rozstrzygania sporów powstałych na tym tle właściwa jest droga postępowania przed sądem cywilnym. W uchwale NSA wskazało także, że z przepisu art. 68 ust. 2 u.g.n. można wyinterpretować normę, według której organ administracji publicznej może żądać od podmiotu, który nie jest mu podporządkowany, spełnienia określonego obowiązku, a mianowicie zapłaty odpowiedniej kwoty pieniężnej.
Zauważyć jednakże należy, że art. 68 ust. 2 u.g.n. jest jednym z wielu przepisów zawartych w tej ustawie, który reguluje umowę sprzedaży nieruchomości. Jest on umieszczony w rozdziale 8 działu II tej ustawy zatytułowanym "Ceny, opłaty i rozliczenia za nieruchomości". Pozostaje on w ścisłym związku z art. 68 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym właściwy organ, po spełnieniu określonych warunków, może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej w wysokości nie niższej niż wartość nieruchomości. Zatem przewidziane w nim żądanie zwrotu udzielonej bonifikaty jest niczym innym, jak żądaniem zwrotu części ceny. Sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż została uregulowana w art. 1 i art. 535-602 K.c. Zatem zgodnie z art. 1 K.c. sprawa dotycząca zwrotu udzielonej bonifikaty jest sprawą cywilną.
Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że cywilny charakter mają wszelkie uchwały, zarządzenia lub inne oświadczenia w kwestii odstąpienia od bonifikaty z przyczyn określonych w ustawie (art. 68 ust. 2, 2a i 2b u.g.n.), a także w kwestii odstąpienia od jej zwrotu (art. 68 ust. 2c u.g.n.) (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 maja 2019 r. sygn. II SA/Wr 868/18, postanowienie NSA z dnia 3 września 2010 r. sygn. I OSK 1338/10).
Organ gminy nie podejmował zaskarżonej uchwały w zakresie sprawowanej przez siebie administracji publicznej, ale jako właściwy organ gminy będący jednocześnie osobą prawa cywilnego. Uchwała ta ma więc charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli o odmowie zawarcia porozumienia co do ceny sprzedaży nieruchomości, które nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 128/10; dostępne w bazie: CBOSA).
W świetle powyższego Sąd stwierdza, że określony przez Skarżącego przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wobec powyższego Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.