Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wojewoda R., a następnie po zmianie kompetencji od 1.01.1999 r. Prezydent Miasta R., prowadzili postępowanie z wniosku P. D., Z. D., S. D. i K. D.-N. o zwrot nieruchomości oznaczonych jako dawne p.g.r. 2973 i 2971, położonych przy ul. [...] w R..
W toku tego postępowania ustalone zostało, że wnioskodawcy zbyli przedmiotowe działki o łącznej powierzchni 12a 94m2 na rzecz P.Z.U. Oddział Wojewódzki w R. oraz B. R. Oddział Wojewódzki w R. aktem notarialnym zawartym w dniu [...].12.1968 r.
W wyniku modernizacji ewidencji gruntów działki nr 2973 i 2971 weszły w skład działki nr ewid. 933/1 o pow. 55a 31m2, która następnie uległa podziałowi na działki nr ewid. 933/4 o pow. 49a 20m2 i nr ewid. 933/5 o pow. 6a 11m2. Ta ostatnia została podzielona w 1999 r. na działki nr 933/38 o pow. 48m2 i 933/39 o pow. 5a 84m2. Z kolei w wyniku kolejnych podziałów działki nr 933/4 powstała m. in. działka nr 933/6, która podzieliła się na działki nr 933/15, 933/16, 933/17 i 933/18. Ostatnia z wymienionych działek została podzielona na działki nr 933/19 o pow. 44a 96m2 i 933/20 o pow. 2a 06m2.
Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] Prezydent Miasta R. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot działki nr 933/39 o pow. 5a 84m2, stanowiącej własność Gminy Miasta R. oraz część działki nr 933/19 stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P.Z.U. S.A. Oddział Wojewódzki w R. w 3/5 cz. oraz P. B. R. w R. w 2/5 cz.
W uzasadnieniu naprowadził, że art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm./ umożliwia poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy wystąpienie z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast art. 216 cyt. ustawy stanowi o możliwości zastosowania powołanego wyżej przepisu do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie ściśle wymienionych w nim przepisów prawa. W akcie notarialnym z dnia 20.12.1968 r. nie powołano się na którykolwiek z przepisów wskazanych w art. 216, w szczególności nie został wymieniony art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /t.j. Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94/, na mocy którego organy administracji państwowej, instytucje lub przedsiębiorstwa państwowe mogły nabywać nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży.
W konsekwencji organ uznał, że skoro przedmiotowa nieruchomość została zbyta na rzecz ówczesnych instytucji państwowych na podstawie cywilnoprawnej umowy sprzedaży, nie znajdującej oparcia w przepisach wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można uznać, że jest ona nieruchomością wywłaszczoną, a zatem brak jest możliwości zarówno pozytywnego jak i negatywnego odniesienia się do żądania wnioskodawców, co w efekcie prowadzi do umorzenia postępowania.
Dodatkową przesłanką uzasadniającą umorzenie postępowania dotyczącego zwrotu części dz. nr 933/19, stanowiącej własność Skarbu Państwa jest fakt, że pozostaje ona w wieczystym użytkowaniu PZU – Oddział Wojewódzki w R. w 3/5 cz. na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...].07.1994 r. oraz P. B. R. w R. w 2/5 cz. na podstawie umowy przeniesienia własności z [...].10.1997 r., a prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej. Okoliczność ta stosownie do zapisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami eliminuje możliwość zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Rozpatrujący tę sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w pełni stanowisko tego organu.
Decyzja Wojewody została zaskarżona przez P. D., Z. D., S. D. i K. D.-N. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 3 grudnia 2003 r. sygn. akt SA/Rz 994/01, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2001 r. Sąd uznał, że umowa zbycia nieruchomości zawarta aktem notarialnym z dnia [...].12.1968 r. nosi w pełni znamiona "umowy wywłaszczeniowej", a w związku z tym mieści się w zakresie przedmiotowym reguł obejmujących instytucję "zwrotu nieruchomości" ukształtowaną przepisami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jeśli zaś chodzi o działkę nr 933/19, jeżeli istotnie została ona przekazana przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli przed 1.01.1998 r., na rzecz osoby trzeciej w użytkowanie wieczyste i zostało to ujawnione w księdze wieczystej, nie będzie mogła być zwrócona byłym właścicielom na zasadach określonych w tej ustawie, niemniej jednak w tym przedmiocie organ powinien również dokonać stosownych ustaleń powołując się na dowody.
W postępowaniu ponownym Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta R. od załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 933/39, jako że jej właścicielem jest Gmina R. i wyznaczył do prowadzenia sprawy Starostę.
Prezydent Miasta R. pozostał zatem właściwy w kwestii zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr ewid. 933/19 i w tej materii orzekł decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Swoje rozstrzygnięcie oparł na art. 136 ust. 3, art. 216 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W uzasadnieniu stwierdził, że według intabulowanego w księdze wieczystej Kw nr [...] stanu własnościowego nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 933/19, wieczystymi jej użytkownikami są P.Z.U. S.A. Oddział Wojewódzki w R. w 3/5 cz. oraz B. R. w R. w 2/5 cz.
Stan taki potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy, który bezspornie wykazał w jakiej dacie powstało prawo wieczystego użytkowania i w jakiej dacie zostało ono ujawnione w księdze wieczystej. Wypełnione wobec tego zostały przesłanki określone w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które wyłączają możliwość żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Od decyzji tej odwołali się P. D., Z. D., S. D. i K. D.-N., zarzucając iż postępowanie przeprowadzone zostało pobieżnie, bez głębszej analizy dokumentów i przepisów w tym zakresie oraz bez uwzględnienia na jaki cel od wielu lat przeznaczana jest część nieruchomości. Odwołujący kwestionują możliwość zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż według nich PZU i B. R., którym działki zostały sprzedane nie są osobami trzecimi, o których mowa w tym przepisie. Podnoszą też, iż naruszony został art. 136 ust. 2 cyt. ustawy, który w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odwołujący nie byli bowiem informowani o użyciu na cel inny, jak i możliwości zwrotu.
Ponadto oddanie w wieczyste użytkowanie nieruchomości i wpis do księgi wieczystej zostały dokonane pośpiesznie, by uniemożliwić zwrot, po tym, kiedy o taki zwrot działek sąsiednich wystąpiła rodzina M. i Parafia F..
Finalnie odwołujący zwracają się o unieważnienie wpisów dotyczących działki nr 933/19 obr. 207 do księgi wieczystej.
Wojewoda tego odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Jako jej podstawę prawną przyjął art. 138 § 1 pkt (brak wskazania) k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W jej uzasadnieniu powołał przepisy mające zastosowanie w sprawie, stwierdzając iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe wykazało bezspornie, że w odniesieniu do objętej wnioskiem nieruchomości wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Odnosząc się do żądania stron unieważnienia wpisów w księgach wieczystych dot. dz. nr 933/19 wyjaśnił, że taki wniosek można złożyć jedynie w postępowaniu cywilnym.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. złożyli P. D., Z. D., S. D. i K. D.-N., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucają, że Wojewoda nie wykonał wytycznych Sądu z poprzedniego wyroku z dnia 3 grudnia 2003 r., nie dokonując stosownych ustaleń. Ustalenia te w ocenie skarżących miałyby dotyczyć nieprawidłowości jakie zostały popełnione, przede wszystkim zaś naruszenia art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co opisane zostało w odwołaniu. Z zarzutami odwołania korespondują też pozostałe wnioski i zarzuty – braku możliwości zastosowania art. 229 cyt. ustawy, z uwagi na fakt, iż PZU i B. R. nie są osobami trzecimi w rozumieniu tego przepisu, ponieważ nieruchomość właśnie im została sprzedana oraz – unieważnienia wpisów w księgach wieczystych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W replice na zarzuty skargi wyjaśnił, że dopiero po ewentualnym rozwiązaniu umowy wieczystego użytkowania spornej nieruchomości dopuszczalne byłoby roszczenie o zwrot tej nieruchomości. Sprawa decyzji Wojewody z dnia [...].07.1994 r. orzekająca o uwłaszczeniu P.Z.U. i B. G. Ż. nie może być rozpatrywana w postępowaniu o zwrot nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawowana przez Sąd w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ kontrola działalności administracji, obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym uchylenie zaskarżonego aktu następuje wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, który uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego.
Poza sporem pozostaje fakt zbycia przez skarżących należących do niech działek oznaczonych jako parcele gruntowe nr 2973 i 2971, obecnie odpowiadających działce nr ewid. 933/39 obr. 207 i części działki nr ewid. 933/19 obr. 207, położonych przy ul. Z. w R., na rzecz P. Z. U. Oddział Wojewódzki w R. oraz B. R. Oddział Wojewódzki w R., aktem notarialnym zawartym w Państwowym Biurze Notarialnym w R. w dniu [...].12.1968 r. Przedmiotowa umowa została zawarta pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm./, z powołaniem się na decyzję Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] listopada 1967 r. o lokalizacji szczegółowej budynku biurowego jako wspólnej inwestycji dla Inspektoratu Powiatowego i Oddziału Wojewódzkiego PZU oraz Oddziału Wojewódzkiego B. R. w R..
Charakter tej umowy jako noszącej w pełni znamiona umowy wywłaszczeniowej przesądził Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w R. wyrokiem z dnia 3 grudnia 2003 r., sygn. akt SA/Rz 994/01, którego oceną prawną zarówno Sąd, jak i organy orzekające w niniejszej sprawie są związani. Przy czym następcą prawnym B. R. były kolejno B. G. Ż., B. R. S.A. i obecnie B. P. S. S.A.
Nie jest także kwestionowana istotna dla sprawy okoliczność stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5.12.1990 r. prawa wieczystego użytkowania działki nr 933/19 na rzecz P.Z.U. z siedzibą w Warszawie w 3/5 części i B.G.Ż. z siedzibą w W. w 2/5 części, decyzją Wojewody z dnia [...].07.1994 r. nr [...]. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw nr [...]w dniu [...].04.1995 r. Z zestawienia tych dat wynika, że zarówno ustanowienie prawa wieczystego użytkowania, jak i jego ujawnienie w księdze wieczystej wystąpiły przed 1 stycznia 1998 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości.
Zgodnie zaś z art. 229 tej ustawy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem jej wejścia w życie na objętej postępowaniem nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zapis ten jednoznacznie wskazuje na brak możliwości skutecznego domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, czyli stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, przesądzając tym samym o sposobie rozstrzygnięcia sprawy.
Skarżący wskazują na brak możliwości zastosowania w sprawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na niedopełnienie przez właściwy organ obowiązku zawiadomienia poprzedniego właściciela o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określono w decyzji wywłaszczeniowej oraz poinformowania o możliwości jej zwrotu, który to obowiązek wyprowadzają z art. 136 ust. 2 tej ustawy.
Ustosunkowując się do tego zarzutu po pierwsze zauważyć należy, że w dacie wydania decyzji o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości /11.07.1994 r./ wymieniony wyżej przepis jeszcze nie obowiązywał, wszedł w życie wraz z innymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami od dnia 1.01.1998 r. Niemniej jednak nawet przed tą data obowiązek informowania przez właściwy organ o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, choć nie był wskazany wprost, dał się wyprowadzić z art. 47 ust. 4 obowiązującej uprzednio ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm./ - por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2001 r., III CKN 20/99, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX nr 52367. Wówczas w odniesieniu do użytkowania wieczystego, które powstało na podstawie umowy, stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 30 kwietnia 1987 r., III CZP 19/87, OSNCP 1988/7-8/96, stwierdzając że umowa taka zawarta z naruszeniem powinności zwrotu gruntu na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego nie jest sama przez się nieważna.
Po drugie, nawet jeśliby przyjąć, że zamiar ustanowienia na nieruchomości w niniejszej sprawie wieczystego użytkowania jest równoznaczny z zamiarem użycia jej na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, co skutkuje obowiązkiem poinformowania o możliwości zwrotu takiej nieruchomości, to kwestia ta nie ma wpływu na wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia w tym sensie, że nie wyłącza negatywnej przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w wyroku z dnia 14 lutego 2003 r., SA/Rz 2419/00 i z dnia 13 sierpnia 2003 r., SA/Rz 1128/02 /niepubl./. Kwestia ta również była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93, LEX nr 10916, podjętej jeszcze na gruncie art. 69 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wyraził pogląd, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli ustanowione zostało na niej użytkowanie wieczyste.
Pogląd ten zyskał aprobatę w doktrynie /T. Woś, wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004 r., s. 231/, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Przyjęcie odmiennego zapatrywania prowadziłoby do sytuacji, że grunt, który przestaje być własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a jest nadal obciążony prawem użytkowania wieczystego, co w świetle art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego jest niedopuszczalne. Dopóki zatem decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego istnieje i nie zostanie pozbawiona mocy obowiązującej w jednym z trybów nadzwyczajnych, np. stwierdzenia jej nieważności, nie można skutecznie występować o zwrot nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym.
Nie jest też zasadny zarzut skargi wskazujący na brak przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że podmioty, na których rzecz nastąpiło ustanowienie wieczystego użytkowania nie są osobami trzecimi, o których mowa w tym przepisie.
W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że zarówno w dacie ustanowienia użytkowania wieczystego na działce nr 933/19, jak i w dacie orzekania o zwrocie tej nieruchomości, jej właścicielem pozostawał Skarb Państwa, co znajduje odzwierciedlenie w zapisach księgi wieczystej Kw nr [...], a który to fakt korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przy okazji wspomnieć należy, że ewentualne unieważnienie wpisów w księgach wieczystych może nastąpić wyłącznie na drodze cywilnoprawnej, w postępowaniu przed sądem powszechnym, nie zaś w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Wobec tego to Skarb Państwa jako właściciel oraz skarżący jako domagający się zwrotu są stronami, czy jak pisze się w skardze "osobami drugimi" w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, natomiast PZU i B.G.Ż., a obecnie B.P.S. S.A., jako jego następca prawny, są osobami trzecimi, na których rzecz ustanowiono prawo użytkowania wieczystego.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd związany był oceną prawną wyrażoną w tej sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w R. z dnia 3 grudnia 2003 r. SA/Rz 994/01, co zasygnalizowane zostało już wcześniej, a wynika z dyspozycji art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm./. Po myśli art. 153 P.p.s.a. wiążące są również wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu. Z uzasadnienia wymienionego wyżej wyroku NSA wynika, że zalecenia Sądu dotyczyły dokonania stosownych ustaleń z powołaniem się na dowody w kwestii przekazania przed 1.01.1998 r. działki nr 933/19 w wieczyste użytkowanie na rzecz osoby trzeciej i ujawnienia tego faktu w księdze wieczystej.
Stwierdzić należy, że wytyczne te zostały wykonane – do akt administracyjnych sprawy dołączono m. in. decyzję Wojewody z dnia [...].07.1994 r. nr [...] oraz odpis księgi wieczystej Kw nr[...], z którego wynika również kiedy dokonano wpisów dotyczących wieczystego użytkowania, a także dokumentację dotyczącą następstwa prawnego obecnego użytkownika wieczystego działki nr 933/19 w 2/5 częściach – B. P. S. S.A.
Zaskarżona decyzja orzekająca o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wobec wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest też prawidłowa pod względem formy rozstrzygnięcia.
Zasygnalizować bowiem wypada, że w tej kwestii ścierały się poglądy opowiadające się za umorzeniem postępowania oraz odmową zwrotu. Powszechną aprobatę w orzecznictwie zyskał jednak ten ostatni pogląd, zgodnie z którym w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 229 cyt. ustawy wnioskodawcy nie mają legitymacji materialnoprawnej do dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co powinno pociągać za sobą wydanie decyzji in merito, czyli odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości /por. glosa krytyczna L. Żukowskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000 r., I SA 276/99, OSP 2001/5/80/.
Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.