Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [..] lutego 2011 r., nr [...], Rada Miejska w [...], zdecydowała o przekształceniu przez likwidację z dniem 31 sierpnia 2011 r. Szkoły Podstawowej w [...] o strukturze organizacyjnej klas I – VI i utworzeniu z dniem 1 września 2011 r. Szkoły Podstawowej w [..] o strukturze organizacyjnej: oddział przedszkolny i klasy "I" – "III" pozostawiając obwód przekształcanej Szkoły bez zmian. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) oraz art. 5c) pkt 1), art. 59 ust. 1 i ust. 6 i art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn.zm.). Termin wejścia uchwały w życie określono na 14 dni od daty publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a jej wykonanie powierzono Burmistrzowi [...].
Pismem z dnia [..] kwietnia 2011 r. Rada Rodziców Szkoły Podstawowej w [...], reprezentowana przez przewodniczącą K.J., wezwała Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa żądając uchylenia m.in. uchwały nr [...], z uwagi na jej sprzeczność z prawem, tj. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w zakresie wymogu zawiadamiania rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. W wezwaniu stwierdzono, że organ wykonawczy Gminy [...] zawiadomił rodziców o zamiarze likwidacji szkoły przed podjęciem uchwały w tym przedmiocie. Spotkanie z rodzicami wyznaczono na dzień [..] stycznia 2011 r., a uchwałę w tej sprawie podjęto w dniu [..] stycznia 2011 r. Dopiero jednak w treści uchwały Rada Miejska stwierdziła obowiązek powiadomienia rodziców uczniów uczęszczających do Szkoły Podstawowej w [...] o zamiarze przekształcenia tej szkoły. Podano, że organem prowadzącym szkołę zgodnie z art. 3 pkt 5) ustawy o systemie oświaty jest gmina, organem stanowiącym rada, burmistrz natomiast jest organem wykonawczym.
Ten nabywa uprawnienia działania w zakresie realizacji uchwały dopiero po podjęciu uchwały celem jej wykonania. W niniejszej sprawie Burmistrz z dwutygodniowym wyprzedzeniem, przed delegacją wynikającą z uchwały Rady Miejskiej, zorganizował spotkanie z rodzicami, czym naruszył przepis art. 59 ust. 1 w/w ustawy, ponieważ powiadomił rodziców o zamiarze przekształcenia szkoły przed podjęciem tego zamiaru przez Radę Miejską. Wzywający zakwestionowali również treść i formę zawiadomień, która w ich ocenie nie wyczerpała przesłanek z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, ponieważ nie zawierała informacji o temacie spotkania. Zawiadomienia były rozdawane uczniom, którzy mieli przekazać je rodzicom. W praktyce tylko cześć rodziców była zorientowana w sprawie i przyszła na spotkanie, inni nie byli zainteresowani spotkaniem o nieokreślonym temacie albo dzieci nie doręczyły rodzicom otrzymanych zawiadomień.
Zatem nie doszło do właściwego i skutecznego zawiadomienia rodziców o zamierzanie przekształceniu szkoły. Stwierdzono, że dopiero uchwała o likwidacji szkoły otwiera ten proces i drogę do dalszych działań organu prowadzącego szkołę.
Wezwanie to stało się przedmiotem obrad Komisji Rewizyjnej Skarg i Wniosków Rady Miejskiej w [...], na posiedzeniach w dniach: [..] maja 2011 r., [..] maja 2011 r., [..] czerwca 2011 r., [..] czerwca 2011 r., [..] czerwca 2011 r. Wobec niewywiązania się K.J. ze zobowiązania przedstawienia Komisji listy osób, które nie otrzymały zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły, Komisja nie zajęła stanowiska w sprawie skierowanego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W dniu [..] czerwca 2011 r. przewodnicząca Rady Rodziców K.J. skierowała przeciwko Radzie Miejskiej w [...] skargę na uchwałę nr [...], zarzucając podjęcie uchwały z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w części dotyczącej zawiadamiania rodziców o zamiarze likwidacji szkoły oraz błędne ustalenie faktyczne dotyczące kosztów utrzymania placówki, które legło u podstawy likwidacji placówki.
W motywach skargi powtórzono argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodano, że na skutek zachowania Burmistrza część rodziców opuściła zebranie w dniu [..] stycznia 2011 r., na którym ponadto nie byli obecni wszyscy rodzice. Podkreślono, że ustawowy termin 6 miesięcy wynikający z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, odnoszący się do obowiązku zawiadamiania rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, mijał z dniem [...] lutego roku kalendarzowego wyznaczonego jako rok likwidacji szkoły. Ponadto uznano za niewystarczające zawiadomienie jednego tylko z rodziców dziecka, jeżeli władza rodzicielska bądź piecza nad dzieckiem przysługuje obojgu rodzicom. Zawiadomienia do kilku rodziców nieobecnych na spotkaniu w dniu [..] stycznia 2011 r. wysłano kilka dni przed podjęciem uchwały Nr [...], jedno z nich dotarło do matki ucznia piątej klasy – W.D. w dniu [..] lutego 2011 r., czyli po podjęciu uchwały.
Natomiast trzy rodziny, tj. M. i T. S., A. i B. S., A.M. i A.G., nie otrzymali żadnej informacji. Na sesji Rady Miasta w dniu [..] lutego 2011 r. nie udzielono także głosu przedstawicielom Rady Rodziców, czym naruszono przepis art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego.
Zaznaczono, że rodzice nie otrzymali informacji dotyczących kosztów utrzymania szkoły ponoszonych przez organ prowadzący, które Burmistrz przedstawił na spotkaniu w dniu [..] stycznia 2011 r. Informacje te w ocenie skarżącej zostały zafałszowane, ponieważ nie wliczono do liczby uczniów szkoły 14 dzieci uczęszczających do oddziału zerowego, a koszt utrzymania ucznia został wyliczony na podstawie liczby dzieci z klas I - VI. Ponadto w budynku szkoły znajdują się trzy mieszkania, w których łącznie mieszka 12 osób, ogrzewane oddzielnym piecem, ale posiadającym wspólny ze szkołą zbiornik paliwa. Koszty te nie zostały odliczone od kosztów utrzymania szkoły, co zwiększyło wydatki na jej utrzymanie. Podkreślono, że przy Szkole Podstawowej w [...] od 2009 r. działa stowarzyszenie założone przez rodziców uczniów i nauczycieli, które zabiegało o przejęcie prowadzenia klas IV – VI. Wystąpiło ono do burmistrza o użyczenie sal w Szkole Podstawowej w [...] do prowadzenia szkoły społecznej dla dzieci, jednak w odpowiedzi uzyskało informację o możliwości wynajęcia sal na zasadach rynkowych po wcześniejszym zarejestrowaniu szkoły.
Jest to jednak niemożliwe, ponieważ placówkę oświatową można zarejestrować po uprzednim pozytywnym zaopiniowaniu budynku przez sanepid i straż pożarną. Wskazano, że zaproponowana szkoła w [...] nie spełnia oczekiwań rodziców, a dojeżdżający uczniowie nie będą mieli zapewnionej opieki w autobusie. Warunki lokalowe są gorsze niż w szkole w [...], dzieci nie będą mogły w pełni korzystać z oferty zajęć pozalekcyjnych, z powodu konieczności powrotu do domu.
Skarżąca podała też, że na skierowane przez nią wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie otrzymała odpowiedzi ze strony organu. Również Wojewoda [...] nie stwierdził uchybień w jej podjęciu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniono, że w zakresie zarzutu naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty prowadzone było przez Wojewodę [...] postępowanie nadzorcze, który nie stwierdził naruszenia tego przepisu. Postępowanie sprawdzające prowadził też [...] Kurator Oświaty w [...], który wydał pozytywną opinii odnośnie zamierzonego przekształcenia.
Zaznaczono, że wolą Komisji Rewizyjnej było wyjaśnienie stawianych Radzie Miejskiej zarzutów. W dniu [..] maja 2011 r. Komisja zapoznała się z pismami złożonymi w sprawie, dnia [..] maja 2011 r. zajęła się wnioskiem K.J., dnia [..] czerwca 2011 r. spotkała się z Radą Rodziców Szkoły Podstawowej w [...] i wnosiła o wskazanie osób, które nie zostały zawiadomione o zamiarze przekształcenia szkoły w [...]. K.J. pomimo deklaracji przedstawienia listy takich osób nie wywiązała się z niej, co uniemożliwiło Komisji zajęcie stanowiska w sprawie. Organ stwierdził, że wszyscy rodzice zostali powiadomieni o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w [..], przede wszystkim na spotkaniu w dniu [..] stycznia 2011 r., części rodziców doręczono zawiadomienie pisemne. Wymieniona w skardze W.D. pokwitowała odbiór pisma w dniu [...] lutego 2011 r., a nie w dniu [..] lutego, podanym błędnie przez skarżącą.
M. i T. S. doręczono pismo na adres zamieszkania w dniu [..] lutego 2011r, zaś A. i B. S. pisma takiego nie doręczano, ponieważ są rodzicami 5-cio letniego dziecka, tj. wychowanka, a nie ucznia. Zatem nie istniał obowiązek powiadamiania ich o w/w zamiarze. Z kolei A.M. i A.G., przy doręczaniu pisma bezpośrednio przez pracownika Urzędu Miejskiego w [...], odmówili przyjęcia. Pismo to przesłano więc za pośrednictwem Poczty Polskiej i dwukrotnie awizowano, po czym uznano za doręczone. Wyjaśniono też, że przekształcenie Szkoły Podstawowej w [...] nie dotyczyło wychowania przedszkolnego, dlatego czternaścioro dzieci biorących w nim udział nie mogło zostać wliczonych do liczby uczniów Szkoły, ponieważ nie posiadali statusu ucznia.
Odnośnie zarzutu kosztów utrzymania budynku szkoły podano, że budynek Szkoły jest ogrzewany piecem 160 KW, a mniejszy piec 80 KW ogrzewa wskazane 3 mieszkania, ponadto dostarcza ciepłą wodę do budynku Szkoły. Przedmiotowe 3 lokale mieszkalne otrzymuję ciepłą wodę do instalacji centralnego ogrzewania, natomiast bieżącą ciepła wodę lokatorzy zapewniają sobie we własnym zakresie. Pomieszczenia szkoły są dogrzewane intensywnie w godzinach pobytu uczniów, natomiast po lekcjach występuje ograniczenie dostawy ogrzewania do następnego cyklu dniowego. Ciepło do mieszkań dostarczane jest w sposób ciągły. Wobec wspólnego zbiornika oleju napędowego dla obu pieców i braku liczników ciepła nie ma możliwości odrębnego rozliczenia kosztów, dlatego koszt ogrzewania z obu pieców rozłożony jest na całą Szkołę. Podkreślono jednak, że główną podstawą podjętych działań reorganizacyjnych były koszty osobowe, a nie koszty utrzymania obiektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy.
Skarga K.J. działającej za Radę Rodziców Szkoły Podstawowej w [...] nie może być przedmiotem rozpoznania. W świetle oświadczenia złożonego na rozprawie skarżąca działała za Radę Rodziców. Stan faktyczny sprawy będący podstawą skargi przedstawiał się w następujący sposób. Pismem Burmistrza [...] powiadomiono rodziców Szkoły Podstawowej w [...] o zebraniu, które ma odbyć się w siedzibie Szkoły w dniu [..] stycznia 2011 r. o godz. 1700. W dniu [..] stycznia 2011 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia sześcioklasowej Szkoły Podstawowej w [...] w szkołę z oddziałami I – III i oddziałem przedszkolnym. W dniu [..] lutego 2011 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [..] w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w [..]. Ta uchwała stała się przedmiotem skargi.
Rozpoznając skargę Sąd w pierwszej kolejności rozważył wymogi formalne pozwalające przyjąć jej skuteczność. Podmiotem wnoszącym ten środek prawny jest Rada Rodziców reprezentująca rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w [...]. Imieniem Rady Rodziców działa jej przewodnicząca K.J. Taki wniosek wynika z treści skargi oraz dołączonego do niej wykazu rodziców, którzy umocowują Przewodniczącą Rady Rodziców Szkoły Podstawowej w [..]. Ten sposób działania potwierdziła także skarżąca na rozprawie w dniu [..].08.2011 r. Przyjęcie skuteczności skargi pochodzącej od Rady Rodziców Szkoły Podstawowej w [..] wymagałoby uznania, że ta organizacja posiada legitymację sądową, zatem może wszcząć postępowanie sądowe zmierzające do kontroli zaskarżonej uchwały. Rada Rodziców jako społeczny organ w systemie oświaty działa na zasadach określonych w art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. nr 256, z 2004 r., poz. 2572 ze zm.).
Analiza tych regulacji prowadzi do wniosku, że rada rodziców reprezentuje ogół rodziców danej szkoły, ale tylko w stosunku do organów wyraźnie wskazanych w art. 54 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Konsekwencją tej regulacji musi być przyjęcie, że rady rodziców jako organizacje społeczne nie mają umocowania do działania w interesie i na rzecz rodziców dzieci uczęszczających do danej szkoły w innych sprawach i zakresie niż ten wynikający wprost z treści wskazanego art. 54 ust. 1 ustawy. Z tego też powodu Rada Rodziców Szkoły Podstawowej w [..] nie może być podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi w imieniu rodziców dzieci uczących się w przekształconej szkole. Stanowisko Sądu znajduje oparcie w orzecznictwie, które stoi na stanowisku, że rada rodziców powołana na podstawie art. 53 ustawy o systemie oświaty nie jest organizacją społeczną w rozumieniu przepisów art. 25 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 33 § 2 tej ustawy (zob. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2009 r., I OSK 121/09, LEX557302, postanowienie NSA z dnia 15 września 2000 r., I SA 943/00, OSP 2001/7-8/109).
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Sąd postanowił orzec jak na wstępie.