Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Organ odwoławczy", "Organ II instancji" lub "Kolegium") z 14 lipca 2022 r., Nr SKO.4115.604.2022 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Organ I instancji") z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr ŚR.PK-5211-34/22 w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego K. K. (dalej: "Skarżąca") w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J. K., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Prezydent Miasta [...] decyzją z 28 kwietnia 2022 r., Nr ŚR.PK-5211-34/22 odmówił przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Jako powód odmowy organ wskazał, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390; dalej: "u.ś.r."), ponadto osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a także brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy brakiem zatrudnienia a sprawowaniem opieki.
W odwołaniu Skarżąca zarzuciła:
- - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę na osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,[pic]
- - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawcę,
- - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, eliminuje inne osoby bliskie w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podczas, gdy przepis ten nie eliminuje takich osób.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało decyzję Organu I instancji w mocy.
Za błędny Kolegium oceniło pogląd Organu I instancji co do sposobu wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. zwłaszcza w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13. Wyjaśniło, że wyrokiem tym Trybunał stwierdził, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Przychyliło się natomiast do ukształtowanego w doktrynie i orzecznictwie sądowym poglądu, że w takim przypadku pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu zawartemu w sentencji orzeczenia TK.
Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W ocenie Kolegium spełnione zostały jednak inne negatywne przesłanki, które nie pozwalały na przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Organ II instancji ustalił, że J. K. — osoba wymagająca opieki — pozostaje w związku małżeńskim, a małżonka K. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym, lecz o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie Kolegium z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Okoliczność zaistnienia opieki sprawowanej przez córkę w ramach obowiązku alimentacyjnego nad niepełnosprawnym ojcem, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na małżonku. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r.
Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Przepis. art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą miałby czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego należy uznać za nieuprawnioną.
Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Kolegium podkreśliło, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem.
W ocenie organu odwoławczego wymóg posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może być zastąpiony innymi dowodami czy ustaleniami organu co do obiektywnych możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka. Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w sposób wyraźny wskazuje, że to od rodzaju orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki zależy, czy osobie sprawującej nad nią opiekę przyznane zostanie świadczenie pielęgnacyjne. Ani organ, ani Sąd nie posiada wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby ocenić, czy stan zdrowia danej osoby, zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia jej sprawowanie opieki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 635/21, LEX nr 3 289 354).
Wobec powyższego Kolegium stwierdziło brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawnego ojca, gdy ten pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W skardze do Sądu Skarżąca zarzuciła:
- 1. Naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. poprzez uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, eliminuje inne osoby bliskie w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podczas, gdy przepis ten nie eliminuje takich osób.
- 2. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr ŚR.PK-5211-34/22, zasądzenie od Organu zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że istotą sporu pomiędzy rozstrzygającymi sprawę organami a Skarżącą jest zagadnienie, czy można było w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznać świadczenia pielęgnacyjnego córce (skarżąca) z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem, w sytuacji, gdy w pozostaje on w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, nie eliminuje innych osób bliskich w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy obowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Dokładnie taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie.
Jak wynika natomiast z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, żona osoby niepełnosprawnej nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawnym mężem w sposób wystarczający, głównie ze względu na własny stan zdrowia.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492)sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a."). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Sprawa zgodnie z wnioskiem i w braku sprzeciwu drugiej strony została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i 120 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem.
Materialnoprawną podstawę świadczenia stanowi art. 17 u.ś.r.
Zgodnie z tym przepisem:
- 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
(...) ust.5 pkt 2 lit a: pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
Świadczenie pielęgnacyjne skonstruowane jest na zasadzie obowiązku alimentacyjnego. Ma za zadanie zrekompensować osobie, która podjęła się opieki brak pobierania wynagrodzenia w związku z rezygnacją z pracy bądź w związku z jej nie podjęciem, celem opieki, osobie zaś wymagającej opieki realną pomoc w codziennym życiu, w związku ze stwierdzonym stopniem znacznej niepełnosprawności.
Konsekwencją alimentacyjnego charakteru świadczenia jest wprowadzenie grup osób uprawnionych do jego pobierania, które odpowiadają kolejności obowiązków alimentacyjnych, od najbliższych krewnych poprzez kolejne grupy pokrewieństwa. Skorzystanie z tego świadczenia przez osobę z kolejnej grupy podmiotów uzależnione jest od stwierdzenia braku osób, których obowiązek alimentacyjny wyprzedza obowiązek wnioskodawcy bądź orzeczono względem tych osób znaczną niepełnosprawność, która z oczywistych względów wyklucza niesienie niezbędnej pomocy.
Wskazać przy tym należy, że dotychczas w orzecznictwie dopuszczano na tle konkretnych stanów faktycznych, inne okoliczności, które uniemożliwiają świadczenie obowiązku pomocy przez osoby z pierwszej grupy uprawnionych, przenosząc obowiązek odpowiednio na kolejne grupy. Były nimi sytuacje szczególne, powstałe z przyczyn niezależnych od osób zobowiązanych do niesienia pomocy, takie jak chociażby podeszły wiek, a także niepotwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stan zdrowia, który pomimo braku stwierdzenia orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wykluczał daną osobę z możliwości realnego świadczenia tej pomocy.
Aktualnie po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), nie ma prawnych możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom z kolejnej grupy, gdy w stosunku do osób z poprzedniej grupy nie zostało wydane takie orzeczenie.
Podkreślić należy, że przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Skarżąca jest córką podopiecznego, który pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zatem o ile przed wydaniem uchwały usprawiedliwione były działania Organów zmierzające do ustalenia czy osoby zobowiązane w pierwszej kolejności z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować opieki, o tyle obecnie, takie ustalenia są całkowicie niecelowe.
Ani zatrudnienie osób zaliczonych do pierwszej grupy osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, ani pobieranie przez nie renty, czy też znajdowanie się w trudnej sytuacji rodzinnej, czy osobistej nie daje możliwość skorzystania, przez osoby z kolejnej grupy, ze świadczenia pielęgnacyjnego.
Jedynie bowiem legitymowanie się przez te osoby orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności dawałoby Skarżącej prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.
Zatem niezależnie od tego, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a Skarżąca będąc córką opiekuje się ojcem i nie pobiera innego konkurencyjnego świadczenia, to z uwagi na pozostawanie przy życiu żony podopiecznego, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności, Skarżąca nie może skorzystać z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.