Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowiez 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 663/16

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi ZW (skarżącego) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], wydaną w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o skierowaniu AW do Domu Pomocy Społecznej w [...], przeznaczonego dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o umieszczeniu AW w Domu Pomocy Społecznej (DPS) w [...].

Umową z dnia 23 sierpnia 2012 r.nr 21/2012 zawartą z Gminą Miasto [...] reprezentowaną przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], ZW (ojciec AW), stosownie do art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., zobowiązał się uiszczać opłatę za pobyt syna – AW w DPS, za sierpień 2012 r. w kwocie 862,73 zł, natomiast od września 2012 r. – kwotę 2.431,34 zł miesięcznie.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 106 ust. 1 i 4, art. 109 w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2, 3, art. 61 ust. 1 i 2, art. 62 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 1, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (u.p.s.):

1. 1. ustalił opłatę za pobyt AW w Domu Pomocy Społecznej (DPS) w [...], od dnia zamieszkania tj. od 21 sierpnia 2012 r., w wysokości miesięcznego kosztu utrzymania, który od marca 2012 r., wynosi 2.956,50 zł miesięcznie, przy czym zastrzegł, że w miesiącu przybycia opłatę ustala się proporcjonalnie do liczby dni pobytu;
2. 2. zobowiązał do wnoszenia opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej:
3. – AW za sierpień 2012 r., w wysokości 186,35 zł, zaś od września 2012 r., w wysokości 525,16 zł miesięcznie do kasy Domu lub na rachunek bankowy DPS, w terminie do ostatniego dnia danego miesiąca,
4. – ZW (jako ojca i opiekuna prawnego AW), za sierpień 2012 r., w wysokości 862,73 zł, zaś od września 2012 r., w wysokości 2 431,34 zł miesięcznie do kasy lub na rachunek bankowy MOPS w [...], w terminie do 15 dnia danego miesiąca.

Organ zobowiązał ww. do uiszczenia opłaty za sierpień 2012 r., zgodnie z umową w terminie do dnia 15 września 2012 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do treści art. 61 ust 2 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, przy czym do wnoszenia opłaty za pobyt obowiązani są w kolejności:

1. 1. mieszkaniec domu, nie więcej niż 70% swojego dochodu,
2. 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, ustalającą wysokość ponoszonej przez nich opłaty,
3. 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w DPS a opłatami wnoszonymi przez wyżej wymienione osoby.

W toku postępowania ustalono, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w [...] od 1 marca 2012 r., wynosi 2 956,50 zł (Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] Nr [...]. natomiast dochód AW aktualnie wynosi 750,23 zł netto miesięcznie, w związku z tym 70% tej kwoty tj. 525,16 zł stanowi opłatę za pobyt w Domu (art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej), w sierpniu 2012 r., proporcjonalnie do liczby dni pobytu, opłata wynosiła 186,35 zł. Organ podał, że opłata wnoszona przez AW oraz osobę zobowiązaną stanowi całkowity koszt utrzymania osoby w DPS w [...], wynoszący od 1 marca 2012 r. 2 956,50 zł miesięcznie. Odpłatność ustalono zaś się od 21 sierpnia 2012 r., tj. od dnia zamieszkania przez AW w DPS.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 106 ust. 1, 3b, 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1-3, art. 61 ust. 1-3, art. 62 ust. 1 pkt 1, art. 63, art. 110 ust. 7 u.p.s. oraz art. 163 k.p.a., Prezydent Miasta [...], zmienił z urzędu w całości decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w ten sposób, że uchylił pkt 1 powyższej decyzji oraz zobowiązał do wnoszenia opłaty za pobyt AW w Domu Pomocy Społecznej w [...]: a) AW – od 1 kwietnia 2013 r. w wysokości 525,16 zł miesięcznie; b) ZW – od 1 kwietnia 2013 r. w wysokości 2.684,04 zł miesięcznie.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zmienił decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...], zmienionąuprzednio decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w ten sposób, że zobowiązał ZW do wnoszenia od 1 kwietnia 2014 r. opłaty za pobyt syna AW w Domu Pomocy Społecznej w [...] w wysokości 2.680,84 zł miesięcznie, zgodnie z aneksem nr 2 z dnia 22 maja 2014 r. do umowy z dnia 23 sierpnia 2012 r.nr 21/2012.

W aneksie umownym nr 2 z dnia 22 maja 2014 r., w § 2 pkt. 2 ustalono, że ZW zobowiązuje się uiszczać opłatę za pobyt syna – AW w DPS, od 1 kwietnia 2014 r. w wysokości 2.680,84 zł. Powyższy aneks został podpisany przez ZW.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 104, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) oraz art. 106 ust. 1 i 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2, 3, art. 61 ust. 1, 2, 3, art. 62 ust. 1 pkt 2, art. 64, art. 110 ust. 7 u.p.s.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], w Domu Pomocy Społecznej w [...] 37 od 1 kwietnia 2014 r., obowiązuje koszt utrzymania wynoszący 3.206,00 zł miesięcznie. ZW jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za pobyt syna w DPS do wysokości pełnego kosztu utrzymania i zgodnie z umową nr 21/2012 z dnia 23 sierpnia 2012 r. oraz aneksem umownym z dnia 22 maja 2014 r. od 1 kwietnia 2014 r. opłata ta wynosi 2.680,84 zł miesięcznie.

Z przeprowadzonego przez pracownika socjalnego MOPS w [...] wywiadu aktualizującego sytuację dochodową AW wynika, że od 1 marca 2014 r., uległa zmianie wysokość pobieranej z ZUS renty socjalnej i aktualnie dochód wynosi 772,50 zł netto miesięcznie. Organ podał, że zgodnie z art. 106 ust. 3b u.p.s. zmiana dochodu AW nie przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, zatem odpłatność za pobyt w DPS pozostaje na poziomie ustalonym w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] tj. 525,16 zł. Organ wskazał również, że opłata ustalona dla mieszkańca oraz dla osoby obowiązanej stanowi całkowity koszt utrzymania mieszkańca DPS, niemniej opłata ustalona w decyzji może ulec zmianie wraz ze zmianą sytuacji dochodowej AW lub osoby zobowiązanej.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ponownie zmienił decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...] zmienioną uprzednio decyzjamiz dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], w ten sposób, że zobowiązał ZW do wnoszenia od 1 czerwca 2015r. opłaty za pobyt syna AW w Domu Pomocy Społecznej w [...] Domu w wysokości 2.996,84 zł miesięcznie, zgodnie z aneksem nr 3 z dnia 13 kwietnia 2015 r. do umowy z dnia 23 sierpnia 2012 r. nr 21/2012.

W aneksie umownym z dnia 13 kwietnia 2015r. w § 2 pkt. 2 ustalono, że ZW zobowiązuje się uiszczać opłatę za pobyt syna – AW w DPS, od 1 kwietnia 2015 r. w wysokości 2.996,84 zł. Powyższy aneks nie został podpisany przez AW.

W podstawie prawnej organ wskazał art. 104, art. 163 K.p.a. i art. 106 ust. 1 i 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2, 3, art. 61 ust. 1, 2, 3, art. 62 ust. 1 pkt 2, art. 64, art. 110 ust. 7 u.p.s.

W uzasadnieniu Prezydent Miasta [...] podał, że zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], w Domu Pomocy Społecznej w [...] 37, od 1 kwietnia 2015 r. obowiązuje koszt utrzymania wynoszący 3.522,00 zł miesięcznie. ZW wnosi opłatę za pobyt syna w DPS do wysokości pełnego kosztu utrzymania zgodnie z § 2 ust. 1 umowy nr 21/2012 z dnia 23 sierpnia 2012 r. W związku ze zmianą kosztu utrzymania w DPS od 1 kwietnia 2015 r., organ wysłał ZW "Aneks 3 z dnia 13 kwietnia 2015 r. do umowy nr 21/2012 z dnia 23 sierpnia 2012 r.", którym zmieniony został § 2 pkt 2 umowy, zobowiązując go do wnoszenia opłaty za pobyt syna w DPS w wysokości 2 996,84 zł miesięcznie. Organ zaznaczył, że pismo wraz z aneksem zostało skutecznie doręczone, niemniej "aneks nie wpłynął do tut. Ośrodka".

Prezydent wskazał ponadto, że w dokumentacji ośrodka znajduje się wywiad sporządzony przez pracownika socjalnego z dnia 11 grudnia 2014 r., w którym ustalony został miesięczny dochód w wysokości 4.853,40 zł na osobę w rodzinie ZW. Zobowiązany nie zgłaszał w trybie art. 109 u.p.s. zmiany swojej sytuacji dochodowej mającej wpływ na wysokość ponoszonej opłaty, zatem dochód w podanej wysokości kwalifikuje ojca zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2b u.p.s. do wnoszenia kwoty w maksymalnej wysokości 3.485,40 zł miesięcznie (dochód 4.853,40 zł minus 1.368,00 - kryterium ustawowe). Po zmianie kosztu utrzymania od 1 kwietnia 2015 r., mając na uwadze § 2 ust. 1 umowy nr 21/2012 z dnia 23 sierpnia 2012 r., ZW winien zatem wnosić opłatę za pobyt syna w wysokości 2 996,84 zł miesięcznie, stanowiącą różnicę pomiędzy kosztem utrzymania – 3.522,00 zł, a opłatą wnoszona z dochodu syna - 525,16 zł. Organ wskazał, że "kolejnym krokiem w prowadzonym postępowaniu", pomimo braku zgody ze strony zobowiązanego wyrażonej niepodpisaniem aneksu do umowy, jest wydanie decyzji administracyjnej ustalającej opłatę za pobyt AW w DPS, zaś sama odmowa podpisania aneksu w ocenie organu jest niewypełnianiem warunków umowy nr 21/2012 z dnia 23 sierpnia 2012 r.

Organ wskazał ponadto, że z przeprowadzonego przez pracownika socjalnego MOPS w [...] wywiadu aktualizującego sytuację dochodową AW wynika, iż od 1 marca 2014r. uległa zmianie wysokość pobieranej z ZUS renty socjalnej i aktualnie jego dochód wynosi 772,50 zł netto miesięcznie. Niemniej zmiana dochodu AW nie przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, zatem zgodnie z art. 106 ust. 3b u.p.s. odpłatność za pobyt w DPS pozostaje na poziomie ustalonym w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] - tj. 525,16 zł.

Organ wskazał również, że opłata ustalona dla mieszkańca oraz dla osoby obowiązanej stanowi całkowity koszt utrzymania mieszkańca DPS, zaś opłata ustalona w decyzji może ulec zmianie wraz ze zmianą sytuacji dochodowej AW lub osoby zobowiązanej.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik procesowy skarżącego podniósł zarzut wydania decyzji po upływie ponad sześciu miesięcy od dnia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, podczas gdy w tym okresie sytuacja dochodowa zobowiązanego (skarżącego) uległa zmianie (m.in. w związku z ustaniem stosunku pracy), a ponadto od 1 sierpnia 2015 r. nastąpiły dalsze zmiany w związku z przejściem zobowiązanego na emeryturę.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek odwołania skarżącego uchyliło decyzję z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną wydania decyzji z dnia 29 maja 2015 r. stanowił art. 106 ust. 5 u.p.s. oraz fakt, że uległy zmianie przepisy prawa stanowiące podstawę do ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej (zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r.). Organ odwoławczy zwrócił następnie uwagę na treść art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. oraz wskazane w nim zasady ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, wskazując że zakres partycypacji w kosztach utrzymania w domu pomocy społecznej samego mieszkańca oraz jego wstępnego zależy od wyników szczegółowego postępowania dowodowego z tym zastrzeżeniem, że w przypadku osoby stale korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej nie przeprowadza się nowego wywiadu środowiskowego, lecz jedynie aktualizuje się poprzedni. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji oparł swoje ustalenia na wywiadzie środowiskowym sporządzonym w grudniu 2014 r., który miał miejsce przed wszczęciem przedmiotowego postępowania w sprawie zmiany decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że wobec braku aktualizacji danych dotyczących sytuacji dochodowej skarżącego organ odwoławczy nie ma możliwości weryfikacji twierdzeń strony skarżącej co do zmiany tej sytuacji, a zatem niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego materiału rodowodowego przez organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] ponownie zmienił decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...], zmienioną uprzednio decyzjamiz dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], z dnia [...] maja 2015 r. nr V, w ten sposób, że:

1. 1. zobowiązał ZW do wnoszenia od 1 stycznia 2016r. opłaty za pobyt syna [...] w Domu Pomocy Społecznej w [...] Domu w wysokości 1.383,45 zł miesięcznie,
2. 2. wprowadził dodatkowe rozstrzygnięcie ("pkt 4") w brzmieniu: "Kwotę stanowiącą różnicę między obowiązującym średnim miesięcznym kosztem utrzymania a opłatą wnoszoną przez mieszkańca Domu i osobę zobowiązaną wnosi Gmina Miasto [...]".

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 104, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. oraz art. 106 ust. 5, art. 60 ust. 1, 2, 3, art. 61 ust. 1, 2, 3, art. 62 ust. 1 pkt 1, art. 64, art. 110 ust. 7 u.p.s.

Uzasadniając swoje rozstrzygniecie Prezydent Miasta [...] podał, że opisana wyżej decyzja z dnia [...] maja 2015 r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wskutek uwzględnienia odwołania wniesionego przez ZW.

Organ wskazał, że w wywiadzie alimentacyjnym, ostatecznie zakończonym w dniu 10 grudnia 2015 r. pracownik socjalny ustalił, że skarżący ZW prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną. Wspólny dochód gospodarstwa domowego wynosi 5.850,90 zł miesięcznie, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi kwotę 2.925,45 zł. Stałe miesięczne wydatki ponoszone przez rodzinę wynoszą łącznie 1 032,00 zł, w tym opłaty za czynsz (622 zł), energię elektryczną(120 zł), telefon (100 zł), leki (150 zł), telewizję kablową(40 zł). Poza zaświadczeniami o zarobkach ZW przedłożył kartę informacyjną z dwudniowego pobytu w Klinice Okulistycznej. Nie udokumentował natomiast ponoszenia wydatków na leczenie, ani innych dokumentów potwierdzających ponoszenie przez rodzinę kosztów związanych z dojazdami do kliniki w [....] czy prywatnymi wizytami u lekarzy. W ocenie organu przedłożona dokumentacja wskazuje, że wyjazd do kliniki był jednorazowy. Brak jest również potwierdzenia prywatnego leczenia.

Organ podał, że w świetle zgromadzonej dokumentacji dochód na osobę w rodzinie (2.925,45 zł) przekracza 300% kryterium dochodowego (1.542,00) i kwalifikuje zobowiązanego do ponoszenia opłaty w wysokości 1.383,45 zł miesięcznie ("dochód minus kryterium ustawowe"). Wobec powyższego organ zmienił swoją decyzję z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], zobowiązującą ZW do wnoszenia opłaty za pobyt syna w wysokości 2.680,84 zł miesięcznie począwszy od 1 kwietnia 2014 r. do nadal) i ustalił ZW od 1 stycznia 2016 r. opłatę w wysokości 1.383,45 zł miesięcznie.

Prezydent zaznaczył, że opisywana decyzja wydana została w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. w związku ze zmianą sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej. Wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 powyższej ustawy wywołuje jedynie skutek na przyszłość. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźny przepis prawa to przewiduje. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego, (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10). Organ podał, że stosując się do oceny prawnej zawartej w zacytowanym wyroku, po zgromadzeniu niezbędnej dokumentacji ustalającej sytuację dochodową osoby zobowiązanej, ustalił odpłatność ZW za pobyt syna w DPS w wysokości 1.383,45 zł miesięcznie począwszy od 1 stycznia 2016 r.

Organ wskazał, że określona decyzją opłata została naliczona zgodnie z art. 60 i art. 61 ust. 1-2 u.p.s. i do jej poniesienia jest zobowiązany skarżący jako wstępny mieszkańca domu pomocy społecznej.

Organ zaznaczył również, że AW ponosi odpłatność za pobyt w DPS w wysokości ustalonej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], tj. 525,16 zł. Opłata ustalona dla mieszkańca oraz dla osoby obowiązanej stanowi częściowy koszt utrzymania mieszkańca DPS i może ulec zmianie wraz ze zmianą sytuacji dochodowej AW lub osoby zobowiązanej.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący ZW reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika – adw. JK, zaskarżył ją w całości oraz wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej daty powstania obowiązku uiszczenia należności oraz o zmianę w zakresie wysokości naliczonej opłaty.

W ocenie skarżącego decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 106 ust. 1, 4 i 5 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ze względu na konstytutywny charakter wydanej na podstawie powyższych przepisów decyzji może ona wywierać wyłącznie skutek ex nunc, to jest na przyszłość nie zaś ex tunc, pomimo że nienależnie wypłacone świadczenie obejmuje okres poprzedzający jej podjęcie. Ponadto kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 109 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że bez znaczenia jest dla sprawy w tym przedmiocie zobowiązanie osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej do niezwłocznego poinformowania organu administracji przyznającego świadczenie o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń.

Skarżący zarzucił przyjęcie wadliwych zasad ustalenia daty zmiany wysokości opłaty za pobyt syna AW. Wskazał, że z dokumentacji sprawy jednoznacznie wynika, iż dochody rodziny ZW uległy radykalnemu zmniejszeniu już od połowy 2015 r. Zdaniem skarżącego decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą zmieniono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. Kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych.

W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Wobec powyższego przyjąć należy, że zmiana (uchylenie) decyzji, na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., co do zasady jest dopuszczalna. Mając powyższe na uwadze zdaniem strony skarżącej konieczne jest dokonanie przeliczenia możliwości dochodowych strony i ustalenie opłaty na poziomie umożliwiającym stronie dokonania zapłaty i samodzielne jej utrzymanie się.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 106 ust. 5 u.p.s., utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta [...] dnia [...] grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 163 K.p.a. w związku z art. 106 ust. 5 oraz art. 61 ust. 1, 2 i 3 u.p.s. Przepis art. 163 K.p.a stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Zgodnie zaś z art. 106 ust. 5 k.p.a., decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust.

1. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Kolegium wskazało, że w opisywanej sprawie podstawę prawną do wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...], ustalającej odpłatność za pobyt AW w DPS stanowiła zmiana przepisów prawa, tj. zmiana wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS na terenie miasta [...], dokonana zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Przy czym dla DPS [...] został ustalony średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w wysokości 3.522,00 zł. Jednocześnie organ I instancji prowadząc postępowanie zobowiązany był do ustalenia aktualnej sytuacji dochodowej i materialnej ZW, tj. osoby zobowiązanej.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie zmiany decyzji własnej z dnia 3 września 2012 r. w części dotyczącej naliczenia opłaty dla zobowiązanego ZW. Wysokość nowej opłaty została ustalona zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s., na podstawie aktualnej sytuacji dochodowej zobowiązanego.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że nie mogą one zostać uwzględnione w świetle obowiązujących przepisów prawa. Na gruncie K.p.a. wzruszenie decyzji tworzących prawa nabyte dla stron może nastąpić na podstawie art. 155 K.p.a. czy art. 161 K.p.a., poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym, stąd też decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., która jako lex specialis, zmienia lub uchyla pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń, ma charakter decyzji konstytutywnej. Stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 u.p.s. wiąże się więc z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Oznacza to, że decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. wywołuje jedynie skutek na przyszłość.

Zdaniem Kolegium pogląd ten uzasadniony jest niewątpliwie obowiązującą w polskim prawie zasadą lex retro non agit. Zatem aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Ustawa o pomocy społecznej takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim w szczególności art. 106 ust. 5 u.p.s., ani też żaden inny z powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów u.p.s. Przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. umożliwia zatem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc).

W ocenie organu odwoławczego decyzja w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej stanowi decyzję zaliczaną do decyzji konstytutywnych. Jest to tym samym decyzja, która tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Wobec tego ustanowienie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej z mocą wsteczną stanowiłoby działanie wadliwe. Skoro zatem przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują dokonywania zmiany wysokości świadczenia z określonym momentem (dniem lub miesiącem), w którym zaistniało zdarzenie ją uzasadniające, to brak jest więc podstaw do wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję poprzednią od określonego terminu, a tym bardziej ze skutkiem ex tunc.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 106 ust. 1, 4 i 5 u.p.s. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że ze względu na konstytutywny charakter wydanej na jego podstawie decyzji może ona wywierać wyłącznie skutek ex nunc, to jest na przyszłość nie zaś ex tunc mimo, że nienależnie wypłacone świadczenie obejmuje okres poprzedzający jej podjęcie;
2. 2. art. 109 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że bez znaczenia jest dla sprawy w tym przedmiocie zobowiązanie osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej do niezwłocznego poinformowania organu administracji przyznającego świadczenie o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń.

Skarżący zarzucił przyjęcie wadliwych zasad ustalenia daty zmiany wysokości opłaty za pobyt AW. Zdaniem skarżącego organ naruszył art. 106 ust. 1, 4 i 5 u.p.s. "poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ze względu na konstytutywny charakter wydanej na jego podstawie decyzji może ona wywierać wyłącznie skutek ex nunc, to jest na przyszłość, nie zaś ex tunc, pomimo że "nienależnie wypłacone świadczenie" obejmuje okres poprzedzający jej podjęcie. W ocenie skarżącego z akt sprawy jednoznacznie wynika, że dochody rodziny ZW uległy radykalnemu zmniejszeniu już od połowy 2015 r.

Skarżący podniósł, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. Kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki i pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Wobec powyższego zdaniem skarżącego przyjąć należy, że zmiana (uchylenie) decyzji, na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., co do zasady jest dopuszczalna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Skarga została uwzględniona z przyczyn zasadniczo w niej niewskazanych, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W toku legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania i orzekania – także decyzji organu pierwszej instancji Sąd stwierdził, że podlegające weryfikacji orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa, którego rodzaj oraz stopień uzasadniają ingerencję judykacyjną w ich moc obowiązującą.

W sprawie stwierdzono zarówno naruszenia prawa materialnego, które miały bezpośredni wpływ na treść kontrolowanych rozstrzygnięć, jak również naruszenia prawa procesowego, które co najmniej mogły mieć istotny na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego polegało na niepełnej wykładni oraz nieprawidłowym zastosowaniu przepisów art. 106 ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2) lit. b) w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s.

Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności kwestionowanych rozstrzygnięć ma kwestia precyzyjnego i prawidłowego określenia elementów podstawy materialnoprawnej decyzji w przedmiocie zmiany ostatecznej ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w związku ze zmianą przepisów prawa w zakresie średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej (art. 60 ust. 2 pkt 1 u.p.s.).

Przedmiotem skargi jest decyzja, na mocy której, dokonano po raz kolejny z urzędu zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (ze wskazaniem osób zobowiązanych do jej ponoszenia, wysokości opłaty oraz okresów jej obowiązywania). Decyzja z dnia [...] września 2012 r. została zmieniona kolejno decyzjami z dnia [...]. Decyzja z dnia [...] maja 2015 r. o zmianie decyzji z dnia [...] września 2012 r. została wydana – co wymaga podkreślenia – w związku ze zmianą przepisów prawa (art. 106 ust. 5 u.p.s.) w zakresie średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej (art. 60 ust. 2 pkt 1 u.p.s.), albowiem zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] koszt utrzymania pensjonariusza domu pomocy społecznej został ustalony na kwotę 3.522 zł miesięcznie. Powyższa decyzja zmieniająca z dnia [...] maja 2015 r. została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2015 r. z zaleceniem uwzględnienia zmiany sytuacji dochodowej skarżącego jako podmiotu zobowiązanego do częściowego ponoszenia.

W ponownym postępowaniu w tej samej sprawie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2012 r. w związku ze zmianą przepisów prawa właściwe organy wydały kontrolowane przez Sąd w niniejszym postępowaniu decyzje z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz z dnia [...] lutego 2016 r.

W sprawie sporne między stronami stało się zagadnienie określenia zakresu czasowego mocy obowiązującej nowej wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W związku ze zmianą sytuacji dochodowej skarżącego oraz ustawowym ograniczeniem wysokości opłaty przypadającej od niego jako wstępnego pensjonariusza (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s.) organy orzekające w sprawie uznały, że obniżenie wysokości opłaty może nastąpić jedynie ze skutkiem na przyszłość, to jest od momentu przypadającego po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. (tj. od 1 stycznia 2016 r.), niezależnie od tego, czy zmiana wysokości opłaty następuje w związku ze zmianą przepisów prawa (zmianą średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej), czy też w związku ze zmianą sytuacji dochodowej.

Rozstrzygnięcie powyższego sporu wymaga powiązania ze sobą treści przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 2 pkt 1 i ust. 4, art. 61 ust. 2 pkt 2) oraz art. 106 ust. 5 u.p.s. oraz prawidłowego ich odniesienia do stanu faktycznego sprawy.

Niewątpliwie zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. ostateczna decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.) może być zmieniona z urzędu w razie zmiany przepisów prawa, na korzyść albo na niekorzyść strony. Powyższa podstawa do weryfikacji mocy obowiązującej ma najczęściej zastosowanie do decyzji w przedmiocie świadczeń z zakresu pomocy społecznej. W niniejszej sprawie przedmiotem weryfikowanej decyzji jest jednak konkretyzacja ustawowego obowiązku (art. 61 ust. 2 pkt 2) u.p.s.) w zakresie ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez członka rodziny (wstępnego) mieszkańca tego rodzaju placówki. Wątpliwości stron postępowania budzi kwestia czasowego zakresu mocy obowiązującej kwestionowanej decyzji w zakresie nowej wysokości opłaty.

Uwzględniając ustalenia teoretyczne nauki prawa administracyjnego oraz stan prawodawstwa, należy przyjąć, że zasadą jest, iż jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej albo z treści przepisów, na podstawie których wydano weryfikowaną decyzję, nie wynika, że decyzji przysługuje wsteczna (retroaktywna) moc obowiązująca, orzeczenie o zmianie lub uchyleniu weryfikowanej decyzji działa z mocą na przyszłość (proaktywnie).

Należy jednak uwzględnić, że w sprawie będącej przedmiotem skargi zastosowanie ma przepis, z którego wyraźnie wynika, że w razie zmiany przepisów prawa w zakresie średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej (art. 60 ust. 2 pkt 1 u.p.s.), organ ma obowiązek wydania nowej decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej z mocą od początku miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym opublikowano zarządzenie właściwego organu o ustaleniu nowej wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 1 u.p.s. ustalenie i ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku, przez organ wykonawczy gminy nowego średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane, a do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego.

Niezależnie zatem od momentu orzekania przez organ w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w związku ze zmianą średniego miesięcznego kosztu utrzymania, organ ma w tym przypadku obowiązek ustalić nową wysokość opłaty z mocą od miesiąca przypadającego po miesiącu publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym zarządzenia, o którym mowa w art. 60 ust. 2 pkt 1 u.p.s. Należy zatem przyjąć, że decyzja zmieniająca będzie w tej sytuacji zasadniczo działać z mocą wsteczną/retroaktywną (ex tunc), albowiem właściwy organ orzeka – co do zasady – na podstawie art. 60 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 2 pkt 1 u.p.s. w momencie przypadającym po upływie miesiąca następującego po miesiącu ogłoszenia nowego średniego miesięcznego kosztu utrzymania, a zatem zmiana wysokości opłaty w związku ze zmianą średniego miesięcznego kosztu utrzymania nastąpi z mocą wsteczną od początku miesiąca, w którym nastąpiła publikacja zarządzenia, o którym mowa w art. 60 ust. 2 pkt 1 u.p.s. (por. także rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14 października 2016 r., I OSK 379/15: "W miarę zmian stanu faktycznego, np. zmian kręgu zobowiązanych na skutek śmierci czy zmian stanu majątkowego, jak również zmian średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, dochodzi do konieczności ponownego konkretyzowania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

W takich jednak sytuacjach, gdy organ na skutek zmian stanu faktycznego zmienia kwotę opłaty lub osobę zobowiązaną, wydawana decyzja pod względem oznaczenia początku obowiązku ponoszenia opłaty nie może dotyczyć okresu objętego dotychczasową decyzją, bez jej zmiany lub wzruszenia. Stan w zakresie istniejących obowiązków musi być bowiem jednoznaczny").

Podkreślenia ponadto wymaga, że organ ma wynikający z art. 60 ust. 4 u.p.s. obowiązek zmiany decyzji w związku ze zmianą wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, niezależnie od tego, czy jest to zmiana na korzyść, czy też na niekorzyść zobowiązanego. W sprawie, której dotyczy skarga, postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji zostało wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia 13 maja 2015 r. właśnie w związku z treścią art. 60 ust. 4 u.p.s. Nie jest więc tak, że decyzja wydana na podstawie art. 60 ust. 4 w zw. z art. 106 ust. 5 i w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s. nie może działać z mocą retroaktywną.

Istotne w niniejszej sprawie jest także to, że organ orzekając na podstawie art. 60 ust. 4 w zw. z art. 106 ust. 5 i w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s. jest każdorazowo zobowiązany do uwzględnienia zmian w zakresie sytuacji dochodowej zobowiązanego, gdyż ustalenie nowej wysokości opłaty z mocą wsteczną od dnia, o którym mowa w art. 60 ust. 4 u.p.s., nie może prowadzić do naruszenia przepisu art. 61 ust. 2 u.p.s. Zgodnie bowiem z treścią tego ostatniego przepisu ustawowy obowiązek ponoszenia opłat podlega limitowaniu w zależności od sytuacji rodzinnej i dochodowej zobowiązanego. W przypadku wstępnego (mieszkańca domu pomocy społecznej) gospodarującego w rodzinie, obowiązek ponoszenia opłaty powstaje, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s.).

Organ orzekający w sprawie zmiany decyzji ustalającej opłatę musi zatem zawsze zaktualizować dane w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej zobowiązanego, aby nowa konkretyzacja ustawowego obowiązku nie naruszyła ustawowego limitu, o którym mowa w art. 61 ust. 2 u.p.s.

Sytuacja rodzinna i dochodowa zobowiązanego w przypadku orzekania na podstawie art. 60 ust. 4 w zw. z art. 106 ust. 5 i w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s. powinna być przy tym ustalona na dzień, o którym mowa w art. 60 ust. 4 u.p.s.

W związku z powyższymi uwagami, należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie miały nie tylko obowiązek ustalenia względem skarżącego nowej wysokości opłaty z mocą od pierwszego dnia miesiąca (1 kwietnia 2015 r.) przypadającego po miesiącu, w którym nastąpiła publikacja nowej wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej (10 marca 2015 r.), lecz przede wszystkim miały obowiązek uwzględnić zmiany sytuacji rodzinnej i dochodowej, które zaszły do dnia 1 kwietnia 2015 r. W tym zakresie kwestia zmiany wysokości wydatków ponoszonych przez skarżącego nie ma oczywiście znaczenia, albowiem w świetle art. 61 ust. 2 u.p.s. istotne są tylko zmiany wysokości dochodu.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie można także nie zauważyć, że rozważania organów dotyczące podstawy faktycznej w zakresie zmiany wysokości dochodów skarżącego nie są pełne, albowiem nie można jednoznacznie określić momentu, w którym doszło do zmiany wysokości dochodów skarżącego, jak również skali tej zmiany w świetle ustawowego limitu 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s.). Rozważania organów oraz – ewentualnie – także materiał procesowy muszą być zatem uzupełnione i powiązane z miarodajnym momentem oceny prawnej (1 kwietnia 2015 r.) tak, aby usunąć skutki naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organy przepisu art. 109 u.p.s., należy uznać, że zarzut ten jest pozbawiony podstaw. Powyższy przepis, zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń, nie został naruszony, albowiem zgodnie z pouczeniem zawartym pod treścią uzasadnienia decyzji z dnia 3 września 2012 r. skarżący został poinformowany przez organy o treści art. 109 u.p.s.

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację i sformułowane wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 i art.135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.